Kutipan Ha-Joon Chang—“pada awalnya tidak ada pasar… kemunculan pasar hampir selalu direkayasa secara sengaja oleh negara”—bukan sekadar provokasi anti-neoliberal. Ia adalah pintu masuk untuk membongkar mitos pasar-alami, menggeser fokus dari “berapa besar negara campur tangan” menjadi “bagaimana negara, hukum, dan institusi mendesain apa yang disebut pasar”, serta mengungkap bahwa pertarungan ekonomi modern pada dasarnya adalah pertarungan atas aturan main.
Tulisan ini menganalisis secara mendalam gagasan kunci Ha-Joon Chang dalam tradisi institutionalist political economy (ekonomi politik institusional) sebagaimana tercermin dalam artikel “Breaking the mould: an institutionalist political economy alternative to the neo-liberal theory of the market and the state” (Cambridge Journal of Economics, 2002) dan kutipan yang menegaskan bahwa pasar tidak lahir spontan, melainkan direkayasa secara deliberatif oleh negara, terutama pada fase awal kapitalisme. Argumen tersebut dikaji pada tiga lapis: (1) lapis konseptual—kritik atas asumsi neoliberalisme tentang pasar dan negara; (2) lapis historis-institusional—bagaimana negara membangun pasar lewat hak milik, penegakan kontrak, standar, regulasi, dan kebijakan industri; serta (3) lapis ekonomi-politik—bagaimana desain pasar selalu memuat distribusi kekuasaan dan koalisi kepentingan. Tulisan ini kemudian menurunkan implikasi kebijakan: jika pasar adalah artefak institusional, maka pertanyaan kebijakan publik bukan “negara vs pasar” melainkan “pasar macam apa yang diciptakan, untuk siapa, dengan akuntabilitas seperti apa, dan melalui mekanisme koreksi apa.” Pada bagian akhir, tulisan ini menawarkan kerangka analitis untuk konteks negara berkembang: pemisahan mandat komersial-sosial, tata kelola BUMN, disiplin kinerja, dan arsitektur regulasi yang mencegah state capture sekaligus menghindari romantisasi “pasar murni”.
Mitos “Pasar Alamiah” dan Politik di Balik Aturan Main
Kutipan Chang—“pada awalnya tidak ada pasar”—memukul jantung narasi neoliberalisme populer: bahwa pasar adalah mekanisme alamiah yang muncul dari kecenderungan manusia untuk bertukar, sementara negara adalah gangguan eksternal yang membuat pasar tidak efisien. Dalam versi paling sederhana, cerita itu berbunyi begini: biarkan harga bekerja, kurangi regulasi, privatisasi, buka perdagangan; maka investasi datang, efisiensi meningkat, dan kesejahteraan merembes ke bawah.
Chang mengajak kita membalik urutan cerita: sebelum ada “pasar” sebagai institusi sosial yang stabil, harus ada serangkaian prasyarat yang tidak pernah netral—hak milik yang diakui, kontrak yang dapat ditegakkan, uang yang dipercaya, standar kualitas yang disepakati, batasan penipuan, definisi legal tentang perusahaan, kebangkrutan, tanggung jawab terbatas, hingga legitimasi politik atas pajak dan aparat penegak hukum. Semua itu bukan produk spontan pertukaran bebas; ia adalah produk keputusan kolektif yang biasanya diwujudkan oleh negara.
Namun yang lebih tajam: Chang tidak sekadar berkata “negara penting.” Ia menantang “cara berpikir” neoliberal tentang modus operandi relasi negara-pasar-institusi. Masalah neoliberalisme, dalam bacaannya, bukan cuma kebijakan yang anti-intervensi, melainkan cara ia membayangkan bahwa pasar memiliki logika internal yang “murni” dan bisa dipisahkan dari politik. Padahal, begitu kita menyentuh kata “aturan main”, kita sudah memasuki wilayah kekuasaan: siapa yang menulis aturan, siapa yang diuntungkan, siapa yang menanggung risiko.
Karena itu, tulisan ini mengambil kutipan Chang sebagai tesis: pasar adalah institusi politik-hukum; ia diciptakan, dibentuk, dan diubah. Dari sini kita menurunkan pertanyaan inti: bila pasar adalah artefak desain, bagaimana kita menilai desain pasar yang baik? Apa ukuran “baik”: efisiensi statis, pembangunan kemampuan produksi, stabilitas sosial, kedaulatan ekonomi, atau kombinasi semuanya? Dan bagaimana mencegah negara yang “menciptakan pasar” berubah menjadi negara yang “ditangkap” oleh oligarki?
Kritik Chang terhadap Neoliberalisme: Bukan Sekadar “Negara Terlalu Besar”
Dalam arus besar neoliberalisme, negara sering dibingkai sebagai aktor yang cenderung gagal (government failure): birokrasi rent-seeking, politisasi anggaran, korupsi, proteksi tidak efisien, kebijakan industri yang salah sasaran. Dari sini lahir resep: kurangi peran negara, liberalisasi, disiplin fiskal, deregulasi, privatisasi.
Chang tidak menolak bahwa negara bisa gagal. Tetapi ia menolak dua lompatan logika:
1. Dari “negara bisa gagal” menjadi “pasar pasti lebih baik”. Kegagalan negara tidak otomatis berarti keberhasilan pasar. Pasar juga gagal—monopoli, eksternalitas, informasi asimetris, siklus boom-bust, race to the bottom, serta kecenderungan kapital untuk mengekstraksi rente.
2. Dari “pasar efisien secara statis” menjadi “pasar optimal untuk pembangunan jangka panjang”. Neoliberalisme sering unggul dalam efisiensi statis (alokasi sumber daya pada harga saat ini), tetapi pembangunan (industrial upgrading, inovasi, pembelajaran teknologi) memerlukan efisiensi dinamis—kemampuan ekonomi untuk mengubah struktur produksinya. Di sinilah peran negara sebagai pembangun kapasitas (capability builder) menjadi krusial.
Lebih mendasar lagi, Chang mempersoalkan asumsi bahwa pasar dan negara adalah dua kutub yang dapat dipisahkan. Bagi ekonomi politik institusional, pemisahan itu fiktif: pasar selalu mengandaikan negara (atau otoritas lain yang setara) untuk menetapkan dan menegakkan aturan. “Pasar bebas” bukan pasar tanpa negara; ia adalah pasar dengan jenis negara tertentu—negara yang memihak seperangkat hak milik, kontrak, dan distribusi risiko tertentu.
Dengan demikian, debat klasik “lebih banyak negara atau lebih banyak pasar” salah alamat. Yang relevan adalah: negara macam apa dan pasar macam apa. Sebab “pasar” bukan satu benda tunggal; pasar tenaga kerja yang fleksibel, pasar finansial yang liberal, pasar energi yang oligopolistik, atau pasar pertanian yang diatur—semuanya memiliki aturan main yang berbeda, aktor dominan yang berbeda, dan konsekuensi sosial yang berbeda.
”Pasar Diciptakan”: Mekanisme Rekayasa Negara atas Pasar
Kutipan Chang menegaskan bahwa kemunculan pasar “hampir selalu” engineered oleh negara, terutama pada fase awal kapitalisme. Kita bisa mengurai rekayasa ini ke beberapa mekanisme institusional:
Definisi Hak Milik dan Apa yang Boleh Diperdagangkan
Pasar tidak mungkin berjalan tanpa definisi: apa yang dimiliki, siapa yang memiliki, bagaimana mentransfernya, dan apa batasnya. Negara (melalui hukum) memutuskan: tanah bisa dijual atau tidak, hutan adalah milik publik atau privat, mineral adalah domain negara atau konsesi, data adalah aset atau bukan, air adalah komoditas atau hak sosial. Keputusan-keputusan ini menentukan struktur kelas dan konflik sosial.
Dengan kata lain, “pasar” selalu memerlukan ontologi legal: daftar hal yang dianggap barang, jasa, aset, dan hak. Bahkan “tenaga kerja” menjadi komoditas hanya setelah serangkaian perubahan sosial-legal yang memisahkan pekerja dari alat produksi dan memaksa mereka menjual tenaga kerja. Itu proses politik, bukan proses alamiah.
Penegakan Kontrak dan Infrastruktur Kepercayaan
Pasar modern memerlukan pengadilan, polisi, regulator, standar akuntansi, mekanisme kebangkrutan. Tanpa itu, transaksi mahal karena risiko tinggi. Negara menciptakan pasar dengan menciptakan kepercayaan impersonal: orang mau bertransaksi dengan orang asing karena ada otoritas penegak.
Di titik ini, klaim “pasar lahir dulu, negara belakangan” runtuh: pasar modern butuh institutional thickness.
Standardisasi dan Produksi Keterbandingan
Harga hanya bermakna bila barang dapat dibandingkan. Negara (atau lembaga yang diberi mandat publik) sering menjadi arsitek standar: ukuran, kualitas, keamanan, label, sertifikasi. Standardisasi ini menciptakan pasar baru (misal pasar listrik, telekomunikasi, bahan bakar) sekaligus menutup pasar bagi produk yang tidak memenuhi standar. Lagi-lagi, ini desain politik.
Kebijakan Industri dan Proteksi sebagai “Sekolah” Kapitalisme
Dalam sejarah industrialisasi, negara tidak hanya menegakkan kontrak; ia sering menjadi pembangun pasar dengan proteksi selektif, subsidi pembelajaran, pengadaan publik, dan pembiayaan jangka panjang. Chang—dalam karya-karya lainnya—terkenal menekankan bahwa negara maju menggunakan proteksi pada fase awal, lalu mendorong liberalisasi setelah unggul. Intinya di sini: pasar domestik yang “terlindungi” sering menjadi ruang belajar perusahaan nasional untuk mengejar produktivitas.
Pasar sebagai “Politik Distribusi Risiko”
Pasar juga berarti siapa menanggung risiko. Regulasi ketenagakerjaan, asuransi sosial, jaminan kesehatan, penjaminan simpanan perbankan—semuanya mengubah kalkulus investasi dan konsumsi. Negara, dengan memilih tingkat perlindungan sosial, sebenarnya sedang mendesain insentif ekonomi: seberapa mudah melakukan PHK, seberapa besar daya tawar pekerja, seberapa stabil permintaan agregat.
Dari sini tampak: pasar bukan sekadar tempat bertemu penjual-pembeli; ia adalah sistem distribusi hak, kewajiban, dan risiko.
Mengapa “Pasar-Alamiah” adalah Ideologi yang Berguna
Jika pasar pada dasarnya artefak institusional, mengapa narasi “pasar alamiah” begitu populer? Karena ia berguna secara ideologis: ia menghapus jejak politik dari proses yang sebenarnya politis. Ketika suatu aturan main dianggap “alamiah”, maka pertanyaan “siapa yang diuntungkan?” menjadi tidak sopan, dan perdebatan bergeser menjadi “teknokrasi” semata.
Di titik ini, Chang sejalan dengan tradisi ekonomi politik klasik: kebijakan ekonomi selalu mengandung moralitas terselubung (apa yang dianggap adil), dan selalu mengandung konflik kepentingan (siapa memperoleh rente). Neoliberalisme, dalam pembacaan kritis, berfungsi sebagai bahasa legitimasi: ia mengubah keputusan politik menjadi seolah-olah hukum fisika.
Maka kritik Chang bersifat epistemologis: bukan cuma kebijakan salah, tetapi cara memandang realitas salah—menganggap institusi netral, menganggap pasar sebagai mesin alam, dan menganggap negara sebagai gangguan.
Ekonomi Politik Institusional: Alternatif atas Dikotomi Negara vs Pasar
Chang mengusulkan institutionalist political economy sebagai kerangka yang:
1. Mengakui institusi sebagai variabel utama, bukan latar belakang.
2. Mengakui politik sebagai bagian dari ekonomi, bukan distorsi eksternal.
3. Menilai kebijakan dengan melihat koherensi institusional: apakah kebijakan, tata kelola, dan struktur insentif saling menopang untuk tujuan pembangunan.
Dalam kerangka ini, kita tidak menilai negara hanya dari “besar anggaran” atau “jumlah BUMN”, melainkan dari kapasitas institusional: kemampuan merancang kebijakan, menegakkan aturan, belajar dari kegagalan, dan menjaga jarak yang sehat dari kepentingan sempit.
Negara sebagai Arsitek, Bukan Pemilik Segalanya
Negara bisa “menciptakan pasar” tanpa harus menjadi operator semua sektor. Ia dapat menjadi arsitek regulasi, pemilik infrastruktur kritis, penyedia pembiayaan jangka panjang, dan penjaga kompetisi sehat. Kuncinya: desain yang memisahkan fungsi “aturan” dari “bisnis”, agar tidak terjadi konflik kepentingan.
Disiplin Kinerja: Intervensi yang Bersyarat
Kebijakan industri yang berhasil biasanya tidak sekadar memberi proteksi, tetapi memberi proteksi bersyarat: target ekspor, produktivitas, local content yang realistis, transfer teknologi yang terukur, serta sanksi jika gagal. Ini menuntut negara yang mampu memonitor dan menegakkan—kapasitas yang sering menjadi titik lemah negara berkembang.
Koalisi Pembangunan vs Koalisi Rente
Ekonomi politik institusional menempatkan koalisi kekuasaan di pusat analisis. Kebijakan bukan hanya soal desain teknis, tetapi soal siapa yang bisa memveto, siapa yang membiayai politik, siapa yang menguasai informasi. Karena itu, reformasi pasar selalu berarti reformasi kekuasaan: memotong rente, membuka transparansi, membangun akuntabilitas.
Implikasi bagi Negara Berkembang: Dari “Liberalisasi” ke “Desain Pasar yang Membangun Kapabilitas”
Bagi negara berkembang, pesan Chang dapat dirumuskan menjadi beberapa prinsip operasional:
Jangan Mulai dari Ideologi; Mulai dari Struktur Produksi
Pertanyaan awal bukan “seberapa bebas pasar”, melainkan “struktur produksi kita apa?” Apakah ekonomi bertumpu pada ekstraksi? Apakah industri hilir kuat? Apakah inovasi terjadi? Lalu: institusi apa yang diperlukan untuk mengubah struktur itu?
Pilih Pasar yang Mendorong Pembelajaran
Pasar yang “baik” untuk pembangunan adalah pasar yang memaksa perusahaan belajar: kompetisi cukup keras untuk mendorong produktivitas, tetapi cukup terlindungi/terarah untuk memberi ruang investasi jangka panjang. Ini paradoks yang sulit: terlalu bebas → perusahaan lokal mati sebelum belajar; terlalu protektif → perusahaan lokal nyaman dan rent-seeking.
Bangun Negara yang Bisa “Memilih” tanpa “Ditangkap”
Kebijakan selektif (memilih sektor unggulan, memberi insentif) rawan korupsi. Jalan keluarnya bukan menolak selektivitas, tetapi memperkuat mekanisme anti-capture: sunset clause, audit kinerja, open contracting, pengungkapan penerima manfaat (beneficial ownership), dan konflik kepentingan yang tegas.
Pisahkan Mandat Sosial dan Mandat Komersial
Bila negara menugasi perusahaan (misal BUMN) menjalankan fungsi sosial, harus ada kompensasi eksplisit dan transparan. Jika tidak, fungsi sosial berubah menjadi “subsidi tersembunyi” yang merusak akuntabilitas, menyamarkan biaya politik, dan menciptakan ruang rente. Dalam bahasa Chang: desain pasar yang baik membutuhkan kejelasan institusional—siapa membayar apa.
Relevansi Kontemporer: Pasar Modern sebagai Rezim Data, Platform, dan Standar
Kutipan Chang terasa makin relevan di era digital. “Pasar” hari ini bukan hanya pasar barang; ia adalah pasar platform, pasar perhatian, pasar data. Dan lagi-lagi, pasar jenis ini tidak “muncul sendiri”. Ia bergantung pada:
• rezim perlindungan data,
• aturan kompetisi platform (anti-trust),
• standar interoperabilitas,
• kepemilikan dan akses infrastruktur digital,
• aturan pajak ekonomi digital.
Jika negara absen, yang menciptakan “pasar” adalah perusahaan dominan melalui standar privat—yang sering menghasilkan lock-in dan monopoli. Artinya, pilihan bukan “negara atau pasar”, melainkan “negara atau korporasi besar” sebagai pembuat aturan main. Ini menguatkan tesis Chang: selalu ada pembuat aturan; pertanyaannya siapa, dan untuk kepentingan siapa.
Kritik dan Batasan: Bahaya Romantisasi Negara
Agar adil, tesis “negara menciptakan pasar” bisa disalahgunakan menjadi pembenaran bagi etatisme yang tidak akuntabel. Karena itu, analisis Chang perlu dilengkapi dengan kewaspadaan:
1. Negara bukan entitas tunggal. Ia arena konflik antar kementerian, partai, birokrasi, dan kepentingan bisnis.
2. Kapasitas negara tidak otomatis ada. Ia dibangun lewat meritokrasi, pembelajaran kebijakan, dan integritas.
3. Intervensi tanpa disiplin menghasilkan rente. Proteksi tanpa target dan tanpa sanksi memperkuat oligarki, bukan pembangunan.
Maka pelajaran penting: institutionalist political economy bukan “negara selalu benar”, tetapi “pasar selalu institusional.” Karena itu, kita harus mengaudit institusi—baik negara maupun pasar—dengan kriteria kinerja dan keadilan.
Kerangka Analitis Praktis: Menguji Desain Pasar
Sebagai penutup substantif, berikut kerangka uji (semacam checklist) yang sejalan dengan semangat Chang:
1. Definisi hak dan aset: apa yang diprivatisasi/ditransaksikan? siapa pemilik akhirnya?
2. Distribusi risiko: siapa menanggung volatilitas? rumah tangga, negara, atau korporasi?
3. Struktur kompetisi: ada monopoli/oligopoli? bagaimana aturan anti-trust?
4. Insentif pembelajaran: apakah desain mendorong investasi teknologi dan produktivitas?
5. Akuntabilitas dan transparansi: apakah biaya kebijakan terlihat? ada audit kinerja?
6. Koalisi dan veto: siapa aktor yang diuntungkan dan bisa memveto perubahan?
7. Kapasitas institusi: apakah regulator punya data, SDM, dan kewenangan menegakkan?
8. Dampak jangka panjang: apakah desain mengubah struktur produksi atau hanya memindahkan rente?
Kerangka ini memindahkan debat dari slogan (“liberalisasi” vs “intervensi”) ke pertanyaan desain yang dapat diuji.
Kesimpulan
Kutipan Ha-Joon Chang bahwa “pada awalnya tidak ada pasar” adalah koreksi historis sekaligus kritik ideologis. Ia menegaskan bahwa pasar tidak pernah netral; pasar adalah produk institusi dan keputusan politik—tentang hak milik, kontrak, standar, kompetisi, dan distribusi risiko. Artikel “Breaking the mould…” memperluas kritik itu: problem neoliberalisme bukan hanya kebijakan yang anti-intervensi, melainkan kerangka berpikir yang memisahkan ekonomi dari politik dan memandang institusi sebagai latar, bukan variabel penentu.
Alternatif yang ditawarkan Chang—ekonomi politik institusional—menggeser pertanyaan publik: bukan “berapa besar negara”, melainkan “negara macam apa yang mendesain pasar macam apa.” Dari sana muncul agenda yang lebih realistis: membangun kapasitas institusional, menciptakan insentif pembelajaran, menegakkan disiplin kinerja, dan menutup celah state capture. Di era platform dan data, tesis ini bahkan lebih relevan: selalu ada pembuat aturan main; pilihan kita adalah memastikan aturan itu dibentuk secara demokratis, transparan, dan berorientasi pembangunan—bukan diserahkan diam-diam kepada kekuatan pasar yang paling besar.
