Oleh: Tri Prakoso, SH.,M.HP – Alumni Fakultas Hukum Universitas Jember
Ketika Negara Gagal Menyatukan Akal Sehatnya Sendiri
Ada saat ketika negara tidak runtuh karena serangan dari luar, melainkan karena ketidakmampuannya menyatukan pikiran dari dalam. Sejarah peradaban mengajarkan bahwa keruntuhan sering kali bukan disebabkan oleh invasi bersenjata, melainkan oleh erosi internal—ketika nalar kolektif penyelenggara negara terpecah-belah ke dalam sekat-sekat birokrasi yang saling meniadakan. Indonesia hari ini tengah berlayar di tengah badai global: perang dagang, ketegangan geopolitik, volatilitas harga komoditas, tekanan nilai tukar, beban subsidi, ketidakpastian rantai pasok, dan tekanan fiskal yang kian menggunung. Dalam situasi demikian, yang dibutuhkan adalah negara dengan nalar terintegrasi. Namun yang sering terlihat justru sebaliknya: awak kapal sibuk membuat lubang di lambung kapal, lalu bertanya-tanya mengapa air mulai masuk.
Dari luar, negara ini tampak kokoh. Kita memiliki kementerian, lembaga non-kementerian, anggaran, aparatur sipil negara, regulasi berlapis, peta jalan pembangunan, pidato kenegaraan, serta dokumen perencanaan fiskal yang sarat istilah teknokratik. Namun di balik struktur yang megah itu, kebijakan sering berjalan seperti iring-iringan tanpa kompas. Satu kementerian menyusun target penerimaan, sementara kementerian lain merumuskan pembatasan yang justru dapat merusak basis penerimaan itu sendiri. Satu meja bicara pertumbuhan ekonomi, meja lain menyusun regulasi yang berpotensi memukul produksi. Satu dokumen menyebut optimalisasi pendapatan negara, dokumen lain membuka kemungkinan penyempitan objek penerimaan yang selama ini menjadi salah satu tulang punggung fiskal.
Di sinilah paradoks kebijakan pembatasan kadar nikotin dan tar harus dibaca secara lebih luas dan lebih dalam. Ia bukan sekadar urusan rokok, tembakau, kesehatan, cukai, atau industri hasil tembakau. Ia adalah cermin yang memantulkan kualitas nalar negara secara keseluruhan. Ia menunjukkan apakah republik ini memiliki kemampuan berpikir strategis, lintas sektor, dan berjangka panjang, atau justru terjebak dalam serpihan ego sektoral yang saling meniadakan. Ia adalah ujian paling elementer tentang apakah Indonesia mampu menyatukan otaknya sendiri sebelum berbicara tentang menyatukan bangsanya.
Dalam rangka memperingati Hari Anti Tembakau Sedunia, refleksi ini menjadi sangat relevan. Peringatan ini seharusnya tidak sekadar menjadi ritual tahunan yang diisi dengan seruan moral terhadap bahaya merokok. Lebih dari itu, ia harus menjadi momentum bagi bangsa ini untuk memeriksa kembali apakah kebijakan pengendalian tembakau yang ditempuh selama ini benar-benar lahir dari nalar yang jernih, atau justru merupakan ekspresi dari kekacauan berpikir yang pada akhirnya akan melukai rakyat yang hendak dilindungi. Sebab tidak ada kebijakan kesehatan yang sejati apabila ia disusun dengan cara yang tidak sehat—ceroboh, sektoral, ahistoris, dan buta terhadap realitas sosial-ekonomi bangsanya sendiri.
Rencana pembatasan kadar nikotin maksimal 1 mg dan tar 10 mg, sebagaimana terus diperdebatkan dalam ruang kebijakan, harus ditempatkan dalam lanskap pembangunan nasional yang lebih besar. Di satu sisi, negara membutuhkan penerimaan dari Cukai Hasil Tembakau (CHT). Dalam struktur fiskal, CHT masih menjadi salah satu sumber penerimaan penting untuk menopang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Kontribusinya mencapai ratusan triliun rupiah setiap tahun, dan secara historis menjadi tulang punggung penerimaan cukai. Di sisi lain, muncul rencana regulasi kesehatan yang, apabila diterapkan secara kaku tanpa peta jalan transisi yang manusiawi, berpotensi mengguncang rantai produksi industri hasil tembakau nasional yang menyerap jutaan tenaga kerja langsung dan tidak langsung, dari hulu hingga hilir.
Inilah ironi dasarnya: negara ingin terus memungut hasil dari pohon yang sama, tetapi pada saat bersamaan hendak menebang akar-akarnya. Negara ingin mengambil buah fiskal, tetapi mengabaikan tanah sosial dan sejarah tempat pohon itu tumbuh. Negara ingin menampilkan wajah moral sebagai pelindung kesehatan publik, tetapi juga tetap membutuhkan penerimaan dari produk yang hendak dikendalikan secara drastis. Negara ingin menurunkan konsumsi, tetapi target fiskalnya masih disusun seolah konsumsi itu harus tetap menghasilkan penerimaan besar. Kontradiksi ini bukan sekadar inkonsistensi administratif; ia adalah krisis moral dalam tata kelola pembangunan.
Metafora “negara yang melubangi kapalnya sendiri” menjadi relevan dan mendesak untuk direnungkan. Kapal republik ini sedang berlayar di samudra global yang penuh ketidakpastian. Yang dibutuhkan adalah nahkoda dan awak yang mampu membaca peta secara utuh, bukan sekelompok teknisi yang masing-masing sibuk dengan instrumennya sendiri tanpa peduli pada arah pelayaran. Namun yang sering terlihat justru paradoks: sebagian awak kapal sibuk membuat lubang di lambung dengan dalih memperbaiki ventilasi, sementara awak yang lain berteriak meminta air segera dikuras. Keduanya merasa benar sendiri. Keduanya bekerja dengan logika sektoral masing-masing. Dan kapal perlahan mulai bocor.
Kritik ini tidak boleh dibaca sebagai pembelaan buta terhadap industri rokok. Harus ditegaskan sejak awal: merokok memiliki risiko kesehatan yang nyata dan serius. Perlindungan anak, pengendalian konsumsi, pembatasan iklan, serta edukasi publik adalah agenda yang sah, mendesak, dan penting. Tidak ada satu katapun dalam tulisan ini yang bermaksud meremehkan bahaya tembakau terhadap kesehatan manusia. Namun kebijakan kesehatan yang baik tidak boleh disusun dengan cara yang buruk. Tujuan yang benar dapat gagal total apabila metodenya ceroboh, tergesa-gesa, dan tidak mempertimbangkan kompleksitas sosial-ekonomi. Dalam negara sebesar dan serumit Indonesia, kecerobohan regulasi tidak hanya menghasilkan angka statistik, tetapi juga kehilangan nafkah jutaan keluarga, penurunan penerimaan negara, meningkatnya pasar ilegal yang tidak terkendali, keresahan petani, pemutusan hubungan kerja massal, dan yang paling berbahaya: melemahnya kepercayaan publik kepada negara sebagai pelindung dan pengayom.Maka, persoalan nikotin dalam konteks Hari Anti Tembakau ini bukan hanya tentang berapa miligram zat dalam sebatang rokok. Persoalan nikotin adalah ujian tentang berapa besar akal sehat yang masih tersisa dalam tubuh negara ketika merumuskan masa depan rakyatnya. Ia adalah pertanyaan tentang apakah negara ini mampu berpikir secara utuh, ataukah ia hanya mampu berpikir dalam kepingan-kepingan yang saling bertabrakan.
APBN sebagai Alat Perjuangan: Kontradiksi antara Penerimaan dan Pengendalian
Negara modern pada hakikatnya adalah negara fiskal. Ia hidup dari kemampuannya memungut penerimaan dan mengalokasikannya untuk kepentingan publik. Tanpa penerimaan, negara tidak dapat membangun sekolah, rumah sakit, jalan, irigasi, bendungan, sistem pertahanan, subsidi, perlindungan sosial, dan pelayanan dasar yang menjadi hak konstitusional warga negara. Karena itu, Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tidak boleh dipahami semata sebagai dokumen akuntansi teknokratik. APBN adalah ekspresi politik pembangunan: ia merefleksikan siapa yang dilindungi, siapa yang dibebani, sektor mana yang diperkuat, sektor mana yang dikendalikan, dan masa depan macam apa yang hendak dibangun oleh negara.
Dalam dokumen kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal, pemerintah selalu menempatkan APBN sebagai instrumen utama untuk melindungi rakyat, memperkokoh ekonomi bangsa, dan mempercepat pencapaian kesejahteraan. Secara filosofis, pandangan ini sejalan dengan amanat Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945: perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan; cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara; bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Namun di sinilah kontradiksi kebijakan tembakau menjadi semakin tajam dan menyakitkan. Jika APBN adalah alat perjuangan—sebagaimana sering dikatakan oleh para pendiri bangsa—maka setiap kebijakan sektoral yang dapat memengaruhi basis penerimaan negara harus diuji dalam kerangka perjuangan itu. Tidak cukup sebuah regulasi menyatakan dirinya berpihak pada kesehatan publik, apabila pada saat yang sama ia berpotensi mengguncang penerimaan negara, menghantam petani kecil, mematikan industri padat karya, dan membuka ruang bagi pasar ilegal yang sama sekali tidak terkendali. Negara harus bertanya dengan jujur: apakah kebijakan ini benar-benar menyelesaikan masalah kesehatan, atau justru memindahkan masalah dari satu sektor ke sektor lain, bahkan menciptakan masalah baru yang lebih pelik?
Cukai hasil tembakau sejak lama memiliki dua wajah yang hidup dalam ketegangan permanen. Di satu sisi, cukai adalah instrumen pengendalian konsumsi terhadap barang yang memiliki eksternalitas negatif. Di sisi lain, cukai adalah sumber penerimaan negara yang sangat signifikan. Dua fungsi ini tidak mudah didamaikan. Jika tarif cukai terlalu rendah, fungsi pengendalian menjadi lemah. Jika tarif terlalu tinggi atau regulasi terlalu restriktif, pasar legal menyusut dan pasar ilegal tumbuh subur. Jika konsumsi ditekan secara drastis tanpa strategi transisi fiskal yang matang, negara kehilangan penerimaan yang selama ini menopang berbagai program pembangunan. Jika penerimaan terus dikejar tanpa kontrol kesehatan yang memadai, negara tampak mencandui produk berisiko dan kehilangan wibawa moralnya.
Ketegangan ini bukan hanya dialami Indonesia. Banyak negara menghadapi dilema serupa. Negara-negara produsen minyak memperoleh pendapatan besar dari energi fosil yang secara ekologis harus dikurangi. Negara dengan industri alkohol memungut pajak dari produk yang secara sosial berisiko. Negara dengan perjudian legal memperoleh penerimaan dari aktivitas yang secara moral diperdebatkan. Negara tidak hidup dalam dunia ideal yang steril, melainkan dalam dunia konkret yang penuh kompromi, negosiasi, dan transisi. Politik fiskal yang bertanggung jawab selalu merupakan seni mengelola kontradiksi, bukan sekadar memilih salah satu kutub secara ekstrem.
Karena itu, pertanyaan pokoknya bukan apakah negara boleh memungut cukai dari produk berisiko—sebuah pertanyaan yang jawabannya sudah jelas dalam sistem fiskal modern. Pertanyaan pokoknya adalah apakah negara memiliki strategi yang jujur dan bertanggung jawab untuk mengelola ketergantungan fiskal itu. Jika negara benar-benar ingin menurunkan konsumsi rokok, maka negara juga harus menyiapkan strategi pengurangan ketergantungan APBN terhadap CHT secara bertahap, terukur, dan transparan. Jika negara ingin memperketat standar nikotin dan tar, maka negara harus menghitung dengan cermat dampaknya terhadap petani, buruh pabrik, industri kecil menengah, perdagangan legal, dan penerimaan daerah yang selama ini bergantung pada Dana Bagi Hasil CHT. Jika negara ingin membela kesehatan publik, negara harus memastikan bahwa instrumen kebijakannya tidak melahirkan ketidakadilan sosial baru yang justru akan menggerogoti legitimasi negara itu sendiri.
Di sinilah kita menyaksikan gejala yang dapat disebut sebagai skizofrenia fiskal. Negara membutuhkan penerimaan dari industri hasil tembakau, tetapi secara bersamaan merumuskan kebijakan yang dapat mempersempit basis produksi industri tersebut secara drastis. Negara berbicara tentang optimalisasi pendapatan, tetapi belum tentu menyiapkan desain kompensasi yang memadai jika salah satu sumber pendapatan terbesarnya terganggu. Negara berbicara tentang kesejahteraan petani dalam setiap pidato kenegaraan, tetapi regulasinya bisa membuat petani kehilangan kepastian atas komoditas yang telah mereka tanam selama bergenerasi-generasi. Negara berbicara tentang perlindungan lapangan kerja formal, tetapi kebijakan yang terlalu mendadak dan tidak terencana dapat menggeser aktivitas ekonomi dari sektor legal ke sektor ilegal yang gelap dan tidak tersentuh regulasi.
Jika APBN benar-benar adalah alat perjuangan, maka kebijakan nikotin tidak boleh berubah menjadi alat sabotase terhadap basis sosial-ekonomi yang menopang sebagian penerimaan negara. Negara tidak boleh menghunus pedang moral dengan mata tertutup terhadap konsekuensi fiskal dan sosialnya. Perjuangan melawan bahaya tembakau harus dilakukan dengan strategi yang cerdas, bukan dengan keberanian yang buta.
Pendekatan Socio-Legal: Hukum Tidak Hidup di Ruang Hampa
Pendekatan socio-legal mengajarkan satu kebenaran mendasar yang sering dilupakan dalam proses penyusunan regulasi: hukum tidak cukup dibaca sebagai teks normatif yang steril. Hukum harus dibaca sebagai institusi sosial yang bekerja dalam realitas konkret, dalam keseharian rakyat, dalam pasar, di ladang petani, di pabrik-pabrik kecil, di warung-warung pinggir jalan, dan di dalam dinamika komunitas. Sebuah peraturan tidak hanya memiliki bunyi pasal, tetapi juga memiliki akibat sosial yang luas dan sering kali tidak terduga. Ia mengubah perilaku manusia, mendistribusikan beban secara tidak merata, menciptakan pemenang dan pecundang, membuka peluang kepatuhan atau justru mendorong pelanggaran massal, serta membentuk kembali relasi kuasa antara negara, pasar, dan warga.
Dalam konteks pembatasan nikotin, pendekatan socio-legal mengharuskan kita mengajukan serangkaian pertanyaan dasar yang jawabannya tidak boleh diabaikan. Siapa yang sesungguhnya menyusun regulasi ini? Data dan asumsi apa yang digunakan? Siapa yang akan paling terdampak oleh kebijakan ini? Apakah petani tembakau di Madura, Temanggung, Jember, Lombok, dan Deli telah dilibatkan secara bermakna? Apakah industri kecil dan menengah memiliki kapasitas teknis dan finansial untuk beradaptasi? Apakah pemerintah daerah di wilayah penghasil tembakau telah dihitung dampak fiskalnya secara rinci? Apakah aparat penegak hukum kita siap menghadapi kemungkinan lonjakan rokok ilegal yang akan terjadi jika produk legal tidak lagi memenuhi preferensi konsumen? Apakah konsumen akan benar-benar berhenti mengonsumsi, atau justru berpindah ke produk yang lebih tidak terkontrol dan lebih berbahaya?
Pertanyaan-pertanyaan ini penting dan mendesak karena hukum yang baik bukan hanya hukum yang memiliki tujuan mulia di atas kertas, melainkan hukum yang dapat bekerja secara adil dan efektif dalam masyarakat. Dalam teori negara hukum yang kita anut, kepastian hukum bukan sekadar kepastian teks, tetapi juga kepastian bagi warga negara untuk merencanakan kehidupannya secara layak. Petani harus tahu varietas tembakau apa yang masih dapat mereka tanam tanpa takut hasil panennya ditolak pasar. Pabrik kecil harus tahu standar teknis apa yang harus dipenuhi dan dalam jangka waktu berapa lama. Pemerintah daerah harus tahu apakah Dana Bagi Hasil CHT akan tetap dapat menopang program kesehatan, kesejahteraan, dan pembangunan daerah mereka. Buruh pabrik harus tahu apakah pekerjaannya masih memiliki masa depan, ataukah mereka harus bersiap mencari nafkah di sektor lain tanpa bekal keterampilan yang memadai.
Masalah besar dalam sistem regulasi Indonesia adalah fragmentasi yang kronis. Undang-Undang Cukai, Undang-Undang Kesehatan, aturan pengamanan zat adiktif, kebijakan fiskal, kebijakan industri, kebijakan pertanian, dan kebijakan daerah sering berjalan dalam logika sektoral masing-masing, seolah-olah mereka hidup di planet yang berbeda. Setiap sektor merasa memiliki kebenarannya sendiri dan mengabaikan kebenaran sektor lain. Kementerian Kesehatan melihat risiko penyakit dan kematian. Kementerian Keuangan melihat penerimaan negara. Kementerian Pertanian melihat nasib petani. Kementerian Perindustrian melihat produksi dan penyerapan tenaga kerja. Pemerintah daerah melihat Dana Bagi Hasil CHT. Aparat penegak hukum melihat ancaman rokok ilegal. Aktivis kesehatan melihat perlindungan anak. Industri melihat kelangsungan usaha. Semua memegang sebagian kebenaran, tetapi menjadi sangat berbahaya apabila salah satu kebenaran parsial itu dipaksakan menjadi satu-satunya dasar kebijakan tanpa mempertimbangkan kebenaran yang lain.
Analisis socio-legal menolak dengan tegas cara berpikir sempit seperti itu. Regulasi harus diuji bukan hanya dari kemurnian niatnya, tetapi dari dampak sosialnya yang konkret. Sebuah batas nikotin yang tampak ideal dalam perspektif kesehatan dapat menjadi destruktif apabila tidak sesuai dengan kondisi agronomi nasional. Sebuah kebijakan pengendalian konsumsi dapat menjadi kontraproduktif apabila justru memperluas pasar ilegal yang sama sekali tidak membayar cukai dan tidak mematuhi standar keamanan produk. Sebuah standar yang tampak netral secara teknis dapat menjadi diskriminatif secara ekonomi apabila hanya mampu dipenuhi oleh perusahaan besar bermodal kuat, sementara industri kecil dan menengah tersingkir dari pasar.
Di sinilah letak urgensi prinsip regulatory coherence atau koherensi regulasi. Negara harus membangun koherensi antara tujuan kesehatan, keberlanjutan fiskal, perlindungan petani, kepastian industri, penegakan hukum, dan kedaulatan regulasi. Tanpa koherensi itu, hukum berubah menjadi pabrik ketidakpastian. Ia tidak menyelesaikan masalah, tetapi justru memproduksi masalah baru yang lebih rumit dan lebih mahal untuk ditangani di kemudian hari.
Dalam negara hukum Pancasila, hukum tidak boleh menjadi mesin teknokratik yang dingin dan tidak berperasaan. Hukum harus menjadi instrumen keadilan sosial, sebagaimana diamanatkan oleh sila kelima. Ia harus berpihak kepada kesehatan rakyat, tetapi juga tidak boleh memiskinkan rakyat kecil. Ia harus mengendalikan industri, tetapi juga tidak boleh mematikan sumber penghidupan tanpa menyediakan jalan transisi yang manusiawi. Ia harus melindungi anak-anak dari paparan asap rokok, tetapi juga tidak boleh menciptakan ekonomi gelap yang justru lebih berbahaya karena tidak terkontrol. Ia harus tegas, tetapi juga harus cerdas dan bijaksana.
Tembakau, Petani, dan Keadilan Agraria yang Terlupakan
Kritik terhadap pembatasan nikotin yang terlalu rendah menjadi semakin tajam dan mendasar ketika dikaitkan dengan karakter tembakau lokal Indonesia. Indonesia bukanlah ruang kosong yang bisa diatur hanya dengan satu angka yang seragam. Indonesia adalah negeri dengan keragaman agroekologi yang luar biasa, varietas tembakau yang kaya, tradisi budidaya yang telah berlangsung selama berabad-abad, struktur lahan yang didominasi petani kecil, pola musim yang spesifik, dan rantai nilai tembakau yang sangat kompleks dan melibatkan jutaan orang. Tembakau Madura memiliki karakter yang berbeda dengan tembakau Temanggung. Tembakau Jember berbeda dengan tembakau Lombok. Tembakau Deli berbeda dengan tembakau rakyat di berbagai daerah lain. Kadar nikotin alami pada tanaman tembakau tidak ditentukan oleh satu faktor tunggal, melainkan dipengaruhi oleh genetika tanaman, jenis tanah, ketinggian tempat, curah hujan, teknik budidaya, pemupukan, hingga proses pascapanen yang telah menjadi pengetahuan lokal yang diwariskan turun-temurun.
Tanaman bukanlah mesin. Ia tidak bisa dipaksa tunduk sepenuhnya pada kehendak angka yang lahir dari ruang rapat ber-AC. Petani tidak menanam di atas spreadsheet, melainkan di atas tanah yang memiliki sejarah panjang, pergantian musim yang tidak selalu bisa diprediksi, risiko gagal panen, dan keterbatasan modal. Ketika negara menetapkan standar teknis tanpa membaca realitas agronomis di lapangan, maka negara sedang memutus hubungan antara kebijakan dan bumi. Inilah tragedi teknokratisme: kehidupan yang kompleks dan hidup diperlakukan sebagai tabel dan angka semata, padahal rakyat hidup dalam tanah, cuaca, harga pasar yang fluktuatif, hutang, keluarga yang harus dihidupi, dan ketidakpastian yang tidak tertulis dalam dokumen kebijakan.
Jika ambang nikotin ditetapkan terlalu rendah tanpa didahului riset agronomi nasional yang memadai, petani akan menjadi korban pertama dan yang paling tidak berdaya. Mereka telah menanam varietas tertentu berdasarkan pengalaman panjang, permintaan pasar, dan kesesuaian dengan tanah mereka. Apabila standar berubah secara drastis tanpa masa transisi yang cukup, nilai ekonomi tanaman mereka dapat jatuh seketika. Investasi tenaga, modal, lahan, pupuk, dan waktu yang telah mereka curahkan menjadi terancam lenyap. Dalam perspektif keadilan agraria, ini bukan sekadar problem teknis. Ini adalah persoalan hak atas penghidupan, hak yang dijamin oleh konstitusi.
Pasal 33 UUD 1945 menempatkan ekonomi dalam kerangka kemakmuran rakyat. Artinya, kebijakan negara tidak boleh hanya menghitung agregat makro dan mengabaikan nasib manusia-manusia konkret yang hidup di pelosok desa. Petani bukan sekadar angka dalam lampiran regulasi. Petani adalah subyek konstitusional yang memiliki hak untuk hidup layak, hak untuk berpartisipasi dalam kebijakan yang menyangkut hidup mereka, dan hak untuk mendapatkan perlindungan ketika negara mengubah arah kebijakan yang mempengaruhi mata pencaharian mereka. Maka pertanyaan yang harus diajukan dengan jujur adalah: apakah negara telah menghitung dengan sungguh-sungguh dampak kebijakan pembatasan nikotin terhadap rumah tangga petani tembakau? Apakah tersedia varietas rendah nikotin yang layak secara produktivitas dan menguntungkan secara harga? Apakah ada jaminan pasar bagi varietas baru tersebut? Apakah tersedia pembiayaan transisi yang memadai? Apakah Dana Bagi Hasil CHT akan diarahkan secara serius dan terencana untuk diversifikasi ekonomi petani, atau hanya menjadi pos anggaran yang terserap dalam rutinitas birokrasi? Apakah petani diberi pilihan yang nyata, atau sekadar diperintah untuk berubah tanpa diberikan alat untuk berubah?
Tanpa jawaban yang jelas dan meyakinkan atas pertanyaan-pertanyaan itu, kebijakan pembatasan nikotin berisiko menjadi kebijakan yang tampak sehat di atas kertas, tetapi sakit secara sosial di lapangan. Ia dapat berubah menjadi bentuk baru ketidakadilan agraria: bukan perampasan tanah secara fisik, melainkan perampasan nilai ekonomi melalui standar teknis yang tidak berpijak pada realitas petani. Ini adalah penggusuran secara halus, pemiskinan melalui regulasi.
Negara sering mengagungkan petani dalam pidato. Petani disebut sebagai pahlawan pangan, penjaga desa, tulang punggung ekonomi rakyat. Namun ketika regulasi disusun di pusat, petani sering hanya menjadi objek yang terdampak, bukan subyek yang didengar suaranya. Inilah penyakit kronis politik pembangunan kita: rakyat kecil sering dijadikan simbol legitimasi, tetapi jarang diberi tempat yang sesungguhnya dalam proses pengambilan keputusan. Mereka disebut pahlawan, tetapi diperlakukan sebagai penonton.
Kebijakan yang adil harus memulai dari pengakuan yang sederhana tetapi fundamental: tidak ada kesehatan publik yang berkeadilan apabila dicapai dengan cara mengorbankan petani tanpa transisi yang manusiawi. Tidak ada regulasi yang bermoral apabila rakyat kecil dipaksa menanggung beban perubahan yang dirancang oleh elite di ruang rapat tanpa perlindungan yang memadai.
Deindustrialisasi Diam-Diam dan Konsentrasi Pasar
Pembatasan nikotin yang terlalu kaku dan diterapkan tanpa perencanaan yang matang juga berpotensi menciptakan fenomena yang dapat disebut sebagai deindustrialisasi diam-diam. Deindustrialisasi tidak selalu terjadi melalui penutupan pabrik besar secara dramatis yang menjadi berita utama media massa. Seringkali ia berlangsung secara perlahan, nyaris tanpa disadari: bahan baku lokal tidak lagi memenuhi standar baru, biaya produksi membubung tinggi, pabrik-pabrik kecil kesulitan melakukan reformulasi produk karena keterbatasan teknologi dan modal, permintaan pasar berubah, jaringan distribusi terganggu, tenaga kerja satu per satu dirumahkan, lalu pelaku-pelaku kecil keluar dari pasar legal tanpa pernah menjadi statistik yang tercatat.
Industri hasil tembakau Indonesia tidak hanya terdiri dari perusahaan-perusahaan besar yang namanya dikenal luas. Di dalam ekosistem ini terdapat ribuan industri kecil dan menengah, pabrik-pabrik padat karya, pekerja linting yang mayoritas perempuan, pedagang pengumpul, distributor, industri percetakan kemasan, pemasok cengkeh, petani tembakau, petani cengkeh, hingga ekonomi warung dan pedagang eceran yang menggantungkan hidupnya pada rantai nilai ini. Rantai nilainya panjang, kompleks, dan saling terkait. Karena itu, guncangan di satu titik dapat menjalar dengan cepat ke banyak titik lain, menciptakan efek domino yang dampak kumulatifnya sangat besar.
Regulasi yang tampak netral secara hukum sering kali tidak netral dalam dampaknya. Standar teknis yang tinggi mungkin dapat dipenuhi oleh perusahaan besar karena mereka memiliki modal yang kuat, laboratorium riset dan pengembangan, teknologi canggih, jaringan bahan baku global, kemampuan untuk mengimpor bahan baku alternatif, dan tim konsultan regulasi yang mumpuni. Tetapi standar yang sama dapat menjadi tembok raksasa yang tidak dapat dilampaui oleh pelaku kecil. Akibatnya, regulasi yang secara formal berlaku sama untuk semua orang justru secara material memperkuat posisi pemain besar dan menyingkirkan pemain kecil. Ini adalah paradoks klasik dalam ekonomi politik regulasi.
Fenomena ini bukanlah hal yang baru dalam sejarah ekonomi politik global. Banyak standar kesehatan, standar lingkungan, standar keamanan pangan, dan standar tata kelola yang pada akhirnya memperkuat konsentrasi pasar karena hanya perusahaan-perusahaan besar yang mampu memenuhi biaya kepatuhan yang tinggi. Di sinilah negara harus berhati-hati dan bersikap kritis terhadap kebijakannya sendiri. Kebijakan kesehatan yang baik tidak boleh menjadi jalan tidak langsung bagi oligopolisasi industri. Negara harus bertanya: apakah pembatasan nikotin ini benar-benar akan menurunkan konsumsi produk berisiko secara signifikan, atau justru mengkonsolidasikan pasar kepada segelintir pemain besar yang kemudian akan memiliki kekuatan lebih besar untuk mempengaruhi kebijakan? Apakah industri kecil diberi waktu, pendampingan teknis, dan bantuan yang memadai, ataukah mereka dibiarkan mati perlahan atas nama standar kesehatan?
Dalam perspektif ekonomi Pancasila, ekonomi tidak boleh diserahkan kepada hukum rimba di mana yang kuat menang sendiri. Pasal 33 UUD 1945 menolak dengan tegas logika liberalisme yang membiarkan pasar bekerja tanpa intervensi negara. Negara memiliki kewajiban konstitusional untuk mengatur agar transisi ekonomi tidak hanya menguntungkan pemilik modal besar dan merugikan rakyat kecil. Jika kebijakan nikotin memang diperlukan sebagai bagian dari strategi kesehatan nasional—dan argumen kesehatannya memang valid—maka harus ada peta jalan industri yang jelas: masa transisi yang cukup, bantuan teknis yang terjangkau, akses terhadap laboratorium pengujian, dukungan untuk reformulasi produk, perlindungan tenaga kerja yang terancam, dan skema adaptasi yang khusus dirancang untuk industri kecil dan menengah.
Tanpa itu, pembatasan nikotin bukan hanya kebijakan kesehatan. Ia dapat berubah menjadi mekanisme seleksi ekonomi yang meminggirkan yang kecil dan memperkuat yang besar. Inilah ironi yang paling pahit dalam kebijakan publik: niat untuk melindungi rakyat bisa berubah menjadi instrumen yang justru mempersempit ruang hidup rakyat kecil, atas nama rakyat itu sendiri.
Rokok Ilegal dan Batas Nalar Larangan
Sejarah panjang kebijakan publik di berbagai belahan dunia mengajarkan satu pelajaran yang sangat berharga: larangan yang tidak realistis dan mengabaikan realitas permintaan pasar hampir selalu menciptakan pasar gelap yang lebih berbahaya. Ketika permintaan tetap ada karena perilaku konsumen tidak berubah dalam semalam, tetapi pasokan legal ditekan secara drastis, ekonomi bayangan akan tumbuh subur mengisi kekosongan itu. Ini adalah hukum besi ekonomi pelarangan yang telah dibuktikan berkali-kali oleh sejarah.
Kasus paling klasik adalah pelarangan alkohol di Amerika Serikat pada awal abad ke-20. Kebijakan yang dimaksudkan untuk memberantas konsumsi minuman keras itu tidak berhasil menghapus konsumsi alkohol. Ia justru melahirkan jaringan penyelundupan raksasa, organisasi mafia yang semakin kuat, korupsi di kalangan penegak hukum, dan pasar ilegal yang sama sekali tidak membayar pajak. Perang terhadap narkotika di berbagai negara juga menunjukkan bahwa larangan keras tanpa strategi sosial yang komprehensif seringkali justru memperkuat jaringan kriminal transnasional dan menciptakan kekerasan yang merenggut korban jiwa jauh lebih banyak.
Hal yang sama dapat terjadi pada rokok di Indonesia. Jika produk legal menjadi terlalu mahal karena cukai yang melambung, terlalu terbatas karena standar yang tidak realistis, atau tidak lagi memenuhi preferensi konsumen karena reformulasi yang dipaksakan, sebagian besar permintaan tidak akan hilang begitu saja. Permintaan itu akan berpindah ke rokok ilegal, tembakau linting yang tidak terawasi, atau produk-produk nikotin alternatif yang beredar di luar pengawasan regulator. Konsumsi tidak otomatis lenyap hanya karena regulasi diperketat. Perilaku sosial manusia jauh lebih kompleks daripada asumsi teknokratik yang linier dan mekanistik.
Dari sisi negara, risiko dari kebijakan yang mendorong pertumbuhan pasar ilegal ini berlapis-lapis. Pertama, penerimaan cukai akan turun secara signifikan karena konsumsi berpindah ke produk ilegal yang tidak membayar cukai sepeser pun. Kedua, pengawasan kualitas produk melemah total karena produk ilegal tidak tunduk pada standar keamanan apapun; konsumen justru menghadapi risiko kesehatan yang lebih besar. Ketiga, pelaku usaha legal yang selama ini patuh membayar pajak dan mematuhi regulasi akan dirugikan secara tidak adil. Keempat, aparat penegak hukum akan menghadapi beban kerja yang jauh lebih berat dalam memberantas peredaran rokok ilegal yang semakin marak. Kelima, tujuan kesehatan publik yang mulia belum tentu tercapai karena konsumsi berpindah ke produk yang lebih tidak terkontrol dan mungkin lebih berbahaya.
Di sinilah letak perbedaan fundamental antara kebijakan moralistik dan kebijakan realistis. Kebijakan moralistik merasa cukup dengan menyatakan: “Ini berbahaya, maka batasi atau larang.” Ia tidak merasa perlu memikirkan konsekuensi lanjutan dari larangan tersebut. Kebijakan realistis bertanya lebih jauh: bagaimana masyarakat akan merespons? Apakah aparat mampu menegakkan larangan ini di lapangan? Apakah pasar ilegal siap mengambil alih ceruk pasar yang ditinggalkan produk legal? Apakah konsumen akan berhenti atau justru berpindah ke produk yang lebih berbahaya? Apakah negara memiliki instrumen edukasi, pengawasan, dan transisi yang memadai?
Negara yang bijak tidak hanya bertanya apa yang ideal dalam teori. Negara juga harus bertanya apa yang dapat dilaksanakan secara efektif di dunia nyata. Kebijakan publik bukanlah khutbah moral dari atas mimbar. Ia adalah seni mengubah perilaku masyarakat melalui instrumen-instrumen yang bekerja di dunia nyata, dengan segala kompleksitas, resistensi, dan efek sampingnya. Tanpa pemahaman sosial yang mendalam, regulasi hanya akan menjadi teks yang indah di atas kertas tetapi lumpuh dalam pelaksanaannya.
Kedaulatan Regulasi di Tengah Tekanan Global
Isu pembatasan nikotin juga harus dibaca dalam lanskap yang lebih luas, yaitu geopolitik standar. Dunia hari ini tidak hanya dikuasai oleh senjata, pangkalan militer, jalur pelayaran strategis, atau mata uang cadangan. Dunia juga dikuasai oleh standar. Siapa yang menentukan standar kesehatan, standar lingkungan, standar teknologi, standar perdagangan, standar keuangan, dan standar tata kelola, dialah yang sesungguhnya mengendalikan arah pasar global dan menentukan siapa yang boleh masuk dan siapa yang harus keluar dari arena persaingan.
Negara-negara berkembang seringkali berhadapan dengan standar-standar yang datang dari lembaga-lembaga internasional, negara-negara maju, konsultan global, lembaga donor, jaringan advokasi transnasional, dan korporasi multinasional. Standar-standar itu tidak selalu buruk. Banyak di antaranya yang diperlukan untuk melindungi kesehatan manusia dan kelestarian lingkungan. Namun standar juga dapat menjadi instrumen dominasi yang canggih. Ia dapat membuka pasar bagi produk-produk tertentu dari negara maju, menutup ruang bagi produk lokal negara berkembang, meminggirkan industri domestik yang tidak mampu memenuhi biaya kepatuhan, atau memaksa negara berkembang menanggung biaya transisi yang sangat besar tanpa dukungan yang memadai.
Dalam konteks kretek, persoalannya menjadi semakin kompleks dan sensitif. Kretek adalah produk khas Indonesia. Ia memiliki sejarah budaya yang panjang, struktur bahan baku yang unik, rantai pasok yang khas, karakter konsumsi yang berbeda, dan konfigurasi industri yang tidak sama dengan rokok putih internasional. Jika standar global diseragamkan tanpa mempertimbangkan kekhasan kretek, maka yang terjadi adalah homogenisasi regulasi terhadap realitas yang tidak homogen. Ini adalah bentuk kekerasan epistemik: memaksakan satu ukuran kepada realitas yang beragam.
Inilah yang dapat disebut sebagai kolonialisme regulasi: ketika negara berkembang dipaksa untuk mengikuti standar yang tidak sepenuhnya lahir dari kondisi objektifnya sendiri, melainkan dari kondisi dan kepentingan negara maju. Kolonialisme hari ini tidak selalu datang dengan kapal perang dan serdadu. Ia dapat datang dengan sangat halus melalui angka, indeks, sertifikasi, standar teknis, klausul-klausul perjanjian perdagangan, dan tekanan reputasi internasional. Negara yang tidak memiliki kapasitas epistemik yang kuat—kemampuan untuk memproduksi pengetahuan, data, dan argumen sendiri—akan berubah menjadi sekadar penerima standar, bukan pembentuk standar.
Namun kritik terhadap kolonialisme regulasi ini tidak boleh berubah menjadi pembelaan buta terhadap status quo. Harus ditegaskan kembali bahwa kesehatan publik tetap penting. Perlindungan anak-anak tetap merupakan kewajiban moral yang tidak bisa ditawar. Pengendalian konsumsi produk berisiko tetap diperlukan. Yang harus diperjuangkan adalah kedaulatan regulasi: kemampuan negara untuk menyusun standar nasional yang sehat secara ilmiah, rasional, bertahap, berbasis bukti lokal, dan yang paling penting, adil secara sosial.
Kedaulatan regulasi bukan berarti menolak mentah-mentah semua standar global. Kedaulatan regulasi berarti memiliki keberanian untuk bertanya secara kritis: apakah standar ini sesuai dengan struktur sosial-ekonomi bangsa kita? Apakah ada masa transisi yang manusiawi? Apakah petani kita dilindungi dalam proses adaptasi? Apakah industri kecil kita dibantu untuk bertransformasi? Apakah tujuan kesehatan akan benar-benar tercapai, atau justru kontraproduktif? Apakah pasar ilegal akan terkendali? Apakah negara tidak sedang membuka jalan bagi dominasi produk substitusi global yang mungkin lebih berbahaya dalam jangka panjang?
Dalam dunia yang penuh dengan kompetisi geoekonomi yang semakin sengit, negara tidak boleh bersikap naif. Regulasi adalah medan perebutan kepentingan yang sangat strategis. Karena itu, Indonesia harus hadir dalam percaturan global bukan sebagai murid yang hanya menerima pelajaran dari guru-guru asing, tetapi sebagai negara berdaulat yang mampu menyusun argumen, data, standar, dan strateginya sendiri berdasarkan realitas dan kepentingan nasionalnya.
Politik Pengetahuan: Jangan Biarkan Satu Disiplin Memonopoli Kebenaran
Perdebatan tentang nikotin pada hakikatnya adalah perdebatan tentang politik pengetahuan. Ia adalah pertarungan tentang pengetahuan siapa yang dianggap sah, data siapa yang dianggap valid, dan disiplin ilmu mana yang berhak mendefinisikan masalah dan menentukan solusi. Ahli kesehatan berbicara tentang risiko penyakit dan kematian prematur. Ekonom berbicara tentang penerimaan negara, tenaga kerja, dan dampak makroekonomi. Petani berbicara tentang tanah, cuaca, harga panen, dan pengalaman turun-temurun. Pelaku industri berbicara tentang kelangsungan produksi dan investasi. Aktivis perlindungan anak berbicara tentang hak generasi masa depan. Pemerintah daerah berbicara tentang Dana Bagi Hasil CHT yang menopang anggaran kesehatan dan pembangunan daerah mereka. Aparat penegak hukum berbicara tentang ancaman rokok ilegal dan keamanan. Semuanya memiliki kebenaran, tetapi kebenaran itu bersifat parsial.
Masalah besar muncul ketika satu jenis pengetahuan mengklaim dirinya sebagai satu-satunya kebenaran yang sah dan mengabaikan atau meremehkan jenis pengetahuan yang lain. Ilmu kesehatan sangat penting, tetapi ia tidak cukup sendirian untuk merancang kebijakan industri dan pertanian yang kompleks. Ilmu ekonomi fiskal sangat penting, tetapi ia tidak boleh mengabaikan dampak kesehatan dan beban penyakit jangka panjang. Industri memiliki data produksi dan pasar yang berharga, tetapi tidak boleh mendikte regulasi untuk kepentingannya sendiri. Aktivis memiliki kepekaan moral yang tinggi, tetapi harus membaca dampak sosial-ekonomi secara cermat agar tidak justru merugikan rakyat kecil yang dibelanya. Petani memiliki pengetahuan agronomis yang kaya, tetapi seringkali tidak diberi ruang epistemik dalam proses penyusunan kebijakan yang dilakukan di pusat.
Kebijakan publik yang dewasa dan bertanggung jawab membutuhkan sintesis pengetahuan. Negara harus mampu mempertemukan ilmu kesehatan, ilmu ekonomi, ilmu hukum, sosiologi, agronomi, kriminologi, ilmu fiskal, dan geopolitik dalam satu ruang deliberasi yang setara. Tanpa sintesis, regulasi akan timpang secara fundamental. Ia mungkin benar dalam satu aspek yang sempit, tetapi salah dalam keseluruhan gambaran besar.
Karena itu, proses penyusunan regulasi nikotin harus dilakukan secara transparan dan partisipatif. Data dan asumsi yang digunakan harus dibuka kepada publik untuk diuji dan diperdebatkan. Kajian dampak harus dilakukan secara komprehensif dan hasilnya harus dapat diakses oleh semua pemangku kepentingan. Berbagai opsi kebijakan harus dibandingkan secara terbuka, termasuk risiko dan efek sampingnya. Dampak fiskal harus dihitung dengan jujur. Dampak sosial harus dipetakan dengan cermat. Suara petani dan buruh harus diberi tempat yang nyata dan bermakna dalam proses pengambilan keputusan, bukan sekadar dicatat sebagai lampiran dalam konsultasi publik yang bersifat formalitas.
Partisipasi publik tidak boleh berubah menjadi ritual administratif yang kosong. Sudah terlalu sering kita menyaksikan regulasi lahir dengan bahasa partisipatif, tetapi substansinya sudah ditentukan sejak awal oleh segelintir orang di balik pintu tertutup. Publik diundang hanya untuk mendengar sosialisasi, bukan untuk ikut membentuk kebijakan. Ini bukan demokrasi regulasi, melainkan teater konsultasi. Dalam negara hukum yang demokratis, proses yang buruk dan tidak legitimate dapat merusak legitimasi tujuan yang baik, sebaik apapun tujuan itu.
Jika pemerintah menginginkan kebijakan nikotin dipercaya dan didukung oleh publik, maka pemerintah harus berani membuka seluruh dasar penalarannya kepada publik. Bukan hanya mengatakan “ini demi kesehatan rakyat,” tetapi menunjukkan secara rinci bagaimana kebijakan itu akan bekerja di lapangan, siapa yang akan terdampak dan bagaimana nasib mereka, bagaimana kompensasi akan diberikan, bagaimana transisi akan difasilitasi, dan bagaimana negara akan mencegah serta menangani efek samping yang mungkin timbul.
Pancasila sebagai Jalan Tengah yang Berdaulat
Secara filosofis, persoalan nikotin dan kebijakan tembakau secara keseluruhan menuntut cara berpikir yang berakar pada Pancasila. Pancasila bukanlah kompromi yang lemah, bukan pula sekadar slogan yang dihafalkan dalam upacara. Pancasila adalah sintesis aktif antara nilai kemanusiaan, persatuan, kerakyatan, keadilan sosial, dan etika ketuhanan. Ia menawarkan jalan tengah yang berdaulat, yang menolak dua ekstrem sekaligus: liberalisme pasar yang menyerahkan sepenuhnya nasib rakyat kepada mekanisme pasar dan kepentingan industri, serta teknokratisme paternalistik yang merasa bahwa negara berhak mengatur secara sepihak tanpa membaca realitas sosial dan penderitaan rakyatnya.
Liberalisme pasar akan berkata: biarkan industri berjalan, biarkan konsumen memilih secara bebas, negara cukup memungut cukai. Pandangan ini berbahaya karena mengabaikan tanggung jawab negara terhadap kesehatan publik, perlindungan anak, dan beban penyakit yang harus ditanggung oleh sistem kesehatan nasional. Sebaliknya, moralisme sektoral akan berkata: karena rokok berbahaya, batasi saja secara keras tanpa perlu memikirkan konsekuensinya. Pandangan ini juga berbahaya karena mengabaikan nasib petani, buruh, industri kecil, daerah penghasil, dan potensi meledaknya pasar ilegal yang lebih tidak terkendali.
Pancasila menolak kedua ekstrem itu. Sila Kemanusiaan yang adil dan beradab menuntut perlindungan kesehatan sebagai bagian dari martabat manusia. Sila Persatuan Indonesia menuntut kebijakan yang tidak memecah-belah ekonomi daerah dan tidak menciptakan ketimpangan antarwilayah. Sila Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan menuntut partisipasi publik yang sejati dalam proses pengambilan keputusan. Sila Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia menuntut perlindungan terhadap petani, buruh, konsumen miskin, dan generasi muda. Sila Ketuhanan Yang Maha Esa menuntut kejujuran moral dalam setiap kebijakan: jangan mengaku ingin menurunkan konsumsi rokok, tetapi pada saat yang sama tetap menggantungkan APBN pada penerimaan dari konsumsi yang sama tanpa strategi transisi yang jelas dan jujur.
Dengan perspektif Pancasila, negara tidak boleh menjadi pelayan yang tunduk kepada industri rokok. Tetapi negara juga tidak boleh menjadi pelaksana standar global yang tidak kritis dan tidak membaca realitas rakyatnya sendiri. Negara harus menjadi arsitek transisi yang adil dan bermartabat. Jalan tengah Pancasila bukan berarti setengah-setengah atau tidak jelas arahnya. Ia berarti kebijakan yang bertahap, adil, berbasis bukti, berdaulat secara nasional, dan secara konsisten berpihak kepada rakyat banyak, terutama mereka yang paling rentan.
Inilah makna sesungguhnya dari ekonomi Pancasila: negara hadir untuk mengatur dan mengarahkan, tetapi bukan untuk mematikan inisiatif dan penghidupan rakyat; pasar diberi ruang untuk beroperasi, tetapi bukan dibiarkan liar tanpa kendali; rakyat dilindungi kesehatannya, tetapi bukan dijadikan objek kebijakan yang pasif; industri dikendalikan, tetapi bukan dihancurkan secara mendadak tanpa transisi; kesehatan dijaga, tetapi bukan dengan cara mengorbankan keadilan sosial dan menciptakan kemiskinan baru.
Agenda Kebijakan Progresif: Dari Kontradiksi Menuju Koherensi
Kritik yang membangun tidak cukup apabila tidak disertai dengan agenda alternatif yang jelas dan dapat dilaksanakan. Karena itu, diperlukan sebuah jalan kebijakan progresif yang berangkat dari prinsip keadilan sosio-legal dan semangat sintesis Pancasila. Berikut adalah sepuluh agenda kebijakan yang dapat menjadi titik tolak untuk mengatasi kontradiksi dan membangun koherensi:
Pertama, pemerintah perlu melakukan moratorium terhadap rencana pembatasan ekstrem sampai tersedianya Regulatory Impact Assessment lintas sektor yang komprehensif, transparan, dan terbuka untuk diuji oleh publik. Kajian ini harus menghitung secara jujur dan cermat dampak terhadap penerimaan negara, nasib petani, tenaga kerja, industri kecil dan menengah, pemerintah daerah, konsumen, dan potensi pertumbuhan rokok ilegal. Kebijakan yang berdampak sangat besar dan menyangkut hajat hidup jutaan orang tidak boleh lahir dari kajian yang sempit, tertutup, dan sektoral.
Kedua, standar nikotin dan tar harus ditetapkan berdasarkan realitas agronomi lokal Indonesia, bukan sekadar menyalin angka dari negara lain yang memiliki kondisi berbeda. Indonesia perlu membangun basis data nasional yang kuat tentang varietas tembakau lokal, kadar nikotin alami, karakter tanah, pola budidaya, dan kesiapan teknologi petani. Standar harus lahir dari realitas dan pengetahuan lokal, bukan dari asumsi-asumsi yang tidak teruji di lapangan.
Ketiga, setiap pengetatan standar harus dilakukan secara bertahap dengan masa transisi yang jelas, masuk akal, dan manusiawi. Petani dan industri kecil harus diberi waktu yang cukup, dukungan teknis yang terjangkau, akses ke laboratorium pengujian, program riset varietas alternatif, dan kepastian pasar. Tanpa transisi yang terencana, regulasi akan berubah menjadi hukuman sosial bagi mereka yang paling tidak berdaya.
Keempat, Dana Bagi Hasil CHT harus digunakan secara lebih serius, terfokus, dan terencana untuk transformasi ekonomi daerah penghasil tembakau. Dana ini tidak boleh hanya menjadi bantalan administratif yang terserap dalam rutinitas birokrasi tanpa dampak nyata. Ia harus diarahkan untuk program diversifikasi tanaman, pelatihan keterampilan alternatif bagi tenaga kerja, perlindungan sosial, riset pertanian, penguatan pelayanan kesehatan masyarakat, dan pembangunan ekonomi alternatif di daerah-daerah yang selama ini bergantung pada tembakau.
Kelima, perlindungan anak dari paparan asap rokok dan dari akses terhadap produk tembakau harus diperkuat tanpa kompromi. Pembatasan iklan, promosi, sponsorship, penjualan kepada anak di bawah umur, serta pengawasan ritel harus ditegakkan secara nyata di lapangan. Perlindungan anak adalah titik moral yang tidak boleh ditawar dalam negosiasi kebijakan apapun.
Keenam, pemberantasan rokok ilegal harus menjadi prasyarat dan prioritas sebelum kebijakan yang lebih restriktif diterapkan. Tanpa pengawasan dan penegakan hukum yang kuat, regulasi yang ketat hanya akan memindahkan konsumsi dari pasar legal yang membayar cukai dan mematuhi standar ke pasar gelap yang sama sekali tidak terkontrol dan tidak berkontribusi pada penerimaan negara.
Ketujuh, Indonesia perlu membangun diplomasi regulasi yang ofensif dan cerdas. Dalam forum-forum global, Indonesia harus mampu memperjuangkan kekhasan kretek, kepentingan petani, hak pembangunan, dan prinsip transisi yang adil, sambil tetap menunjukkan komitmen yang sungguh-sungguh pada peningkatan kesehatan publik.
Kedelapan, negara harus menyiapkan strategi pengurangan ketergantungan fiskal pada CHT secara bertahap, terukur, dan transparan. Tidak mungkin negara mengaku secara moral ingin menurunkan konsumsi rokok, tetapi setiap tahun tetap menyusun target penerimaan cukai yang terus meningkat seolah konsumsi itu harus tetap menjadi sandaran fiskal. Konsistensi antara moralitas fiskal dan moralitas kesehatan adalah syarat mutlak bagi kejujuran kebijakan.
Kesembilan, perlu dibentuk forum koherensi kebijakan tembakau nasional yang melibatkan Kementerian Kesehatan, Kementerian Keuangan, Kementerian Pertanian, Kementerian Perindustrian, Kementerian Perdagangan, Kementerian Dalam Negeri, pemerintah daerah, organisasi petani, serikat buruh, akademisi, organisasi kesehatan masyarakat, dan pelaku industri dengan mekanisme kerja yang transparan dan akuntabel. Forum ini bukan dimaksudkan untuk melemahkan regulasi kesehatan, melainkan untuk memastikan bahwa regulasi yang dihasilkan tidak buta terhadap realitas sosial-ekonomi bangsa.
Kesepuluh, negara harus membangun peta jalan industri masa depan yang komprehensif. Jika konsumsi rokok hendak dikendalikan secara serius dalam jangka panjang—dan ini adalah tujuan yang sah—maka harus ada strategi transformasi yang jelas: diversifikasi ekonomi petani, penguatan industri alternatif di daerah penghasil, riset dan pengembangan produk rendah risiko yang benar-benar diawasi secara ketat, serta penciptaan lapangan kerja baru di daerah-daerah yang akan terdampak oleh penurunan industri tembakau.
Menutup Lubang Kapal Republik
Paradoks kebijakan nikotin yang telah diuraikan secara panjang lebar memperlihatkan problem besar dalam tata kelola Indonesia kontemporer: negara seringkali berpikir dalam potongan-potongan yang terpisah. Kesehatan dipisahkan dari ekonomi. Fiskal dipisahkan dari pertanian. Regulasi dipisahkan dari geopolitik. Industri dipisahkan dari keadilan sosial. Hukum dipisahkan dari realitas sosial yang hidup di masyarakat. Akibatnya, kebijakan yang tampak baik dalam perspektif satu sektor dapat merusak sektor lain, dan pada akhirnya merusak keseluruhan.
Indonesia tidak kekurangan regulasi. Bahkan kita mungkin kelebihan regulasi. Apa yang kita kekurangan adalah sintesis—kemampuan untuk melihat keterkaitan, untuk menyatukan yang terpisah, untuk membangun jembatan antara kebenaran-kebenaran parsial. Dalam isu tembakau, sintesis itu berarti mengakui dengan jujur bahaya rokok tanpa membenci petani yang menggantungkan hidupnya pada tanaman ini. Mengendalikan konsumsi tanpa menghancurkan industri secara mendadak dan tanpa ampun. Melindungi anak-anak tanpa menciptakan pasar ilegal yang lebih berbahaya. Mengoptimalkan penerimaan cukai tanpa bersikap munafik terhadap tujuan kesehatan. Mengikuti perkembangan standar global tanpa kehilangan kedaulatan regulasi. Membela ekonomi nasional dan kepentingan rakyat kecil tanpa menjadi pembela oligarki.
Negara harus berhenti melubangi kapalnya sendiri. Jika APBN masih membutuhkan penerimaan yang signifikan dari CHT, maka kebijakan kesehatan harus disusun dengan peta jalan fiskal yang realistis, bukan dengan ilusi bahwa penerimaan akan tetap tinggi sementara konsumsi ditekan drastis. Jika negara benar-benar ingin menurunkan prevalensi merokok, maka struktur penerimaan negara harus disiapkan secara bertahap agar tidak terus bergantung pada cukai tembakau. Jika petani diminta untuk berubah, negara harus menyediakan jalan yang jelas dan dukungan yang memadai. Jika industri diminta beradaptasi, standar baru harus jelas, bertahap, dan adil bagi semua pelaku, besar maupun kecil. Jika publik diminta untuk percaya pada kebijakan pemerintah, data dan proses harus dibuka secara transparan.
Kebijakan publik bukan hanya soal niat baik. Sejarah mencatat dengan jelas bahwa banyak kebijakan yang memiliki tujuan mulia tetapi gagal total dalam pelaksanaannya, bukan karena tujuannya buruk, melainkan karena caranya yang ceroboh, tergesa-gesa, dan tidak mempertimbangkan kompleksitas realitas. Dalam negara sebesar dan serumit Indonesia, kecerobohan kebijakan dapat berarti hilangnya nafkah bagi jutaan keluarga, bocornya penerimaan negara dalam jumlah masih, tumbuhnya pasar ilegal yang sulit dikendalikan, melemahnya industri kecil yang menjadi tulang punggung ekonomi kerakyatan, dan yang paling parah: runtuhnya kepercayaan publik kepada negara.
Di tengah dunia yang semakin tidak pasti, penuh gejolak, dan dipenuhi persaingan yang semakin keras, Indonesia membutuhkan negara yang berpikir panjang dan bertindak strategis. Bukan negara yang panik oleh tekanan sektoral, bukan negara yang tunduk pada lobi-lobi kepentingan, bukan negara yang mengekor standar global tanpa kritik, dan bukan pula negara yang membela penerimaan fiskal jangka pendek sambil menutup mata terhadap kesehatan publik jangka panjang. Yang dibutuhkan adalah negara yang berdaulat dalam berpikir, adil dalam bertindak, dan jujur dalam menyusun kebijakan.
Pada akhirnya, di Hari Anti Tembakau Sedunia ini, persoalan nikotin bukan hanya tentang kadar zat dalam sebatang rokok. Ia adalah pertanyaan fundamental tentang kadar akal sehat dalam tubuh negara kita. Ia adalah ujian tentang apakah republik ini mampu menyatukan nalarnya, menutup lubang-lubang yang dibuat oleh kontradiksi kebijakannya sendiri, dan kembali menentukan arah pelayaran yang jelas menuju keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
Kapal republik ini masih bisa diselamatkan. Masih ada waktu untuk memperbaiki arah. Tetapi syaratnya jelas dan tidak bisa ditawar: para awak kapal harus berhenti membuat lubang baru, mulai menutup lubang-lubang yang sudah terlanjur dibuat, dan kembali menyatukan arah pelayaran. Negara yang besar tidak boleh tenggelam oleh kebijakan-kebijakan yang saling meniadakan. Negara yang berdaulat harus mampu mengendalikan dirinya sendiri sebelum ia dapat mengendalikan nasib rakyatnya.
*Tulisan ini dalam rangka “Hari Anti Tembakau” tanggal 31 Mei
