Oleh : Rizal Haqiqi – Alumni UIN Sunan Ampel Surabaya, Peneliti Ksatria Merah Jambu Foundation
Monwnews.com, Ada jenis kekuasaan yang tidak datang dengan suara gaduh. Ia tidak mengetuk pintu rumah warga dengan seragam, tidak selalu membawa alat berat, tidak selalu tampil sebagai penggusuran. Ia datang dalam bentuk istilah hukum: Hak Pengelolaan Lahan. Disingkat HPL. Dingin, administratif, tampak netral. Tetapi di balik tiga huruf itu tersimpan salah satu problem paling serius dalam tata kelola agraria Indonesia: tanah yang dikuasai negara, dikelola badan publik, tetapi sering berujung menjadi ruang hidup yang tidak pernah benar-benar dimiliki rakyat.
Kritik Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Mataram, Widodo Dwi Putro, terhadap HPL layak dibaca bukan sebagai kegelisahan akademik biasa. Ia menyentuh saraf terdalam hukum agraria nasional. Widodo menyebut HPL problematik karena tidak memiliki batas waktu seperti Hak Guna Usaha dan Hak Guna Bangunan, tidak dapat dikategorikan sebagai tanah terlantar, bukan hak perdata, dan bahkan tidak tercantum dalam Pasal 16 Undang-Undang Pokok Agraria. Dengan kata lain, HPL hidup sebagai makhluk hukum yang tidak sepenuhnya terang: bukan hak atas tanah sebagaimana dikenal UUPA, tetapi dalam praktik bisa bekerja seperti hak superkuat.
Di sinilah istilah “hak siluman” menemukan relevansinya. Ia bukan sekadar metafora akademik. Ia adalah peringatan politik-hukum. Sesuatu yang tidak jelas kedudukannya dalam konstruksi dasar hukum agraria nasional justru dapat memiliki kekuatan besar untuk mengatur, membatasi, memungut, memberikan, menahan, bahkan menentukan nasib ruang hidup warga.
HPL, dalam teori, adalah pelimpahan sebagian kewenangan Hak Menguasai Negara kepada badan tertentu. Ia bukan hak milik. Ia bukan HGB. Ia bukan HGU. Ia bukan hak pakai biasa. Tetapi dalam praktik, HPL dapat menjadi induk bagi pemberian hak lain, kerja sama pemanfaatan tanah, pungutan, dan berbagai bentuk kontrol administratif atas tanah. Di atas HPL, pihak lain bisa memperoleh HGB atau hak pakai. Di bawah HPL, warga bisa hidup puluhan tahun tanpa pernah memperoleh kepastian kepemilikan. Di sekeliling HPL, birokrasi bisa berbicara atas nama aset negara, sementara rakyat berbicara atas nama sejarah hidup.
Surabaya mengenal problem ini dengan nama yang lebih akrab dan lebih getir: surat ijo.
Surat ijo bukan sekadar dokumen. Ia adalah simbol relasi timpang antara warga dan pemerintah kota. Ribuan warga Surabaya menempati tanah yang diklaim sebagai aset Pemerintah Kota. Mereka membangun rumah, membayar kewajiban, membesarkan anak, menguburkan orang tua, hidup lintas generasi, tetapi tetap berada dalam status yang menggantung. Mereka bukan pemilik penuh. Mereka juga bukan pendatang sehari-dua hari. Mereka adalah warga kota yang tinggal di ruang yang secara sosial telah menjadi rumah, tetapi secara hukum tetap dibayang-bayangi izin.
Di sinilah tragedi agraria modern bekerja: rakyat tinggal di atas tanah yang mereka rawat, tetapi negara tetap berdiri sebagai tuan tanah.
Negara Bukan Pemilik Absolut
Kesalahan terbesar dalam membaca hukum agraria Indonesia adalah menyamakan “dikuasai oleh negara” dengan “dimiliki oleh negara”. Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 menyatakan bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Kalimat ini sering dikutip, tetapi terlalu sering dibaca secara dangkal.
“Dikuasai oleh negara” bukan berarti negara menjadi pemilik absolut. Negara bukan raja tanah. Negara bukan korporasi tanah. Negara bukan tuan tanah raksasa yang boleh menyewakan ruang hidup kepada rakyatnya sendiri tanpa batas. Hak Menguasai Negara adalah mandat publik. Ia adalah kewenangan untuk mengatur, mengurus, mengelola, mengawasi, dan memastikan tanah dipakai bagi kemakmuran rakyat.
Dalam filsafat UUPA 1960, negara hanya pemegang amanah. Tanah tidak boleh diperlakukan semata sebagai komoditas. Tanah adalah ruang hidup, alat produksi, sumber identitas, dan basis martabat sosial. Karena itu, hukum agraria Indonesia lahir dengan semangat anti-kolonial dan anti-feodal. Ia hendak membongkar struktur lama yang membuat segelintir pihak menguasai tanah, sementara rakyat menjadi penyewa di tanah sendiri.
Tetapi ironi sejarah sering bekerja lebih licin daripada niat pembentuk undang-undang. Sesuatu yang dulu hendak diberantas dapat kembali melalui jalan administratif. Kolonialisme tanah tidak selalu datang dengan nama eigendom atau erfpacht. Ia bisa datang dengan nama aset daerah, izin pemakaian tanah, kerja sama pemanfaatan, atau HPL.
Inilah yang perlu diwaspadai. HPL dapat menjadi bentuk baru kekuasaan agraria yang sah secara administratif tetapi problematik secara keadilan sosial. Negara tidak merampas tanah dengan bahasa kekerasan. Negara cukup mengatakan: ini aset kami, ini kewenangan kami, ini pengelolaan kami. Warga lalu diminta membayar, tunduk, memperpanjang izin, dan menerima kenyataan bahwa rumahnya berdiri di atas status yang tak pernah selesai.
HPL dan Kekuasaan Tanpa Batas Waktu
Salah satu kritik paling tajam terhadap HPL adalah absennya batas waktu yang terang. HGB memiliki jangka waktu. HGU memiliki jangka waktu. Hak pakai pun dapat dibatasi. Tetapi HPL, dalam praktik, dapat hidup sangat panjang, bahkan menyerupai penguasaan permanen oleh badan publik.
*Ini bukan soal teknis. Ini soal asas hukum.
Dalam negara hukum, setiap kewenangan harus dibatasi. Kekuasaan yang tidak dibatasi akan mencari cara untuk mempertahankan dirinya. Birokrasi yang memegang tanah tanpa batas waktu berpotensi berubah dari pelayan publik menjadi pemilik kuasa. Tanah yang seharusnya menjadi instrumen kesejahteraan rakyat berubah menjadi portofolio aset. Warga yang seharusnya menjadi subjek hukum berubah menjadi objek administrasi.
Di sinilah HPL menabrak asas proporsionalitas. Jika negara memang memerlukan tanah untuk fungsi publik—jalan, sekolah, rumah sakit, taman kota, fasilitas umum—maka pengelolaan itu dapat dibenarkan. Tetapi bila tanah tersebut telah dihuni warga puluhan tahun, dipakai sebagai rumah tinggal, tidak lagi jelas fungsi publiknya, dan hanya menjadi dasar pungutan atau kontrol administratif, maka pertanyaannya berubah: apakah negara masih mengelola untuk kepentingan umum, atau sedang mempertahankan rente atas nama kepentingan umum?
Kata “pengelolaan” dapat menjadi sangat elastis. Ia bisa berarti penataan ruang. Ia bisa berarti pelayanan publik. Tetapi ia juga bisa berarti kontrol ekonomi. Di sinilah bahaya HPL: ia memakai bahasa publik, tetapi dapat menghasilkan akibat privat. Tanah disebut dikelola negara, tetapi manfaatnya bisa mengalir ke badan tertentu, mitra usaha tertentu, atau skema komersial tertentu. Rakyat hanya menerima sisanya: izin, tarif, ketidakpastian.
Surat Ijo: Rumah yang Tak Pernah Menjadi Milik
Kasus surat ijo Surabaya adalah miniatur paling jelas dari problem ini. Dalam imajinasi hukum formal, surat ijo adalah izin pemakaian tanah. Warga diberi izin untuk memakai tanah milik atau aset pemerintah kota. Dari sudut pandang birokrasi, ini sederhana: tanah tetap aset daerah, warga diberi hak pemakaian dengan kewajiban tertentu.
Tetapi dari sudut pandang warga, kenyataannya jauh lebih rumit. Banyak penghuni surat ijo bukan penghuni sementara. Mereka bukan sekadar penyewa musiman. Mereka tinggal bertahun-tahun, bahkan lintas generasi. Mereka membangun rumah dengan uang sendiri. Mereka merawat lingkungan. Mereka menjadi bagian dari kota. Anak-anak mereka lahir di sana. Orang tua mereka wafat di sana. Identitas sosial mereka tumbuh di sana.
Namun secara hukum, status mereka tetap menggantung. Mereka memiliki bangunan, tetapi tidak sepenuhnya memiliki tanah. Mereka membayar kewajiban, tetapi tidak memperoleh kepastian hak. Mereka menjadi warga kota, tetapi dalam urusan tanah diperlakukan seperti pemakai yang sewaktu-waktu harus tunduk pada keputusan pemegang pengelolaan.
Ini menciptakan luka sosial yang panjang. Rumah, bagi kelas menengah bawah dan warga biasa, bukan sekadar properti. Rumah adalah tabungan hidup. Rumah adalah jaminan sosial informal. Rumah adalah warisan untuk anak. Rumah adalah tempat seseorang merasa aman dari kerasnya ekonomi. Ketika status tanah rumah itu tidak pasti, seluruh bangunan hidup keluarga ikut rapuh.
Sertifikat bukan hanya kertas. Ia adalah akses ke pembiayaan, nilai ekonomi, kepastian waris, dan rasa aman. Warga surat ijo kehilangan sebagian besar dari itu. Tanah yang mereka tempati tidak dapat sepenuhnya dipakai sebagai modal sosial-ekonomi. Nilai rumah tertekan. Transaksi sulit. Pewarisan rumit. Renovasi dibayangi izin. Hidup menjadi semacam kontrak panjang dengan negara.
Negara hadir bukan sebagai pelindung terakhir, melainkan sebagai pemilik meja loket.
Asas Kepastian Hukum yang Retak
Hukum sering membanggakan kepastian. Tetapi dalam kasus HPL dan surat ijo, kepastian hukum justru retak dari dalam. Pemerintah mungkin merasa posisinya pasti karena memiliki dasar aset. Warga merasa posisinya juga sah karena memiliki sejarah penguasaan, pembayaran, dan keberadaan sosial. Dua kepastian bertabrakan: kepastian dokumen melawan kepastian hidup.
Di sinilah kita perlu membedakan kepastian hukum formal dan kepastian hukum substantif. Kepastian formal bertanya: siapa yang tercatat? Kepastian substantif bertanya: siapa yang secara adil harus dilindungi? Kepastian formal melihat register aset. Kepastian substantif melihat sejarah sosial. Kepastian formal menghitung objek. Kepastian substantif membaca manusia.
Jika hukum hanya memenangkan dokumen, ia berubah menjadi arsip kekuasaan. Jika hukum hanya melihat penguasaan fisik tanpa administrasi, ia juga berisiko kacau. Maka penyelesaian yang adil harus mempertemukan keduanya: legalitas aset pemerintah dan legitimasi sosial warga.
Masalahnya, negara sering lebih terampil menjaga aset daripada menyelesaikan keadilan. Birokrasi takut melepas tanah karena khawatir dituduh merugikan keuangan negara atau daerah. Aparat pengawasan bisa membaca pelepasan aset sebagai potensi kerugian. Pejabat takut mengambil keputusan. Akibatnya, masalah dibiarkan menggantung selama bertahun-tahun.
Inilah patologi administrasi Indonesia: ketidakadilan bisa berlangsung lama bukan karena tidak ada solusi, melainkan karena semua pejabat takut disalahkan ketika mencoba menyelesaikannya.
HPL sebagai Mesin Rente
Jika tidak dikontrol ketat, HPL dapat berubah menjadi mesin rente. Pemerintah atau badan pemegang HPL memiliki posisi yang sangat kuat. Ia dapat mengatur pemanfaatan, menarik pembayaran, memberikan hak turunan, dan menentukan hubungan dengan pihak ketiga. Dalam kasus tertentu, HPL bisa menjadi pintu masuk bagi kerja sama bisnis di atas tanah yang awalnya diklaim sebagai tanah negara atau tanah publik.
Di titik ini, muncul pertanyaan paling politis: apakah HPL dipakai untuk kepentingan rakyat, atau untuk menyusun ulang penguasaan tanah agar lebih menguntungkan aktor kuat?
Tanah rakyat dapat dilekatkan status negara. Tanah negara dapat diberikan kepada badan pengelola. Badan pengelola dapat bekerja sama dengan swasta. Swasta dapat memperoleh hak turunan. Rakyat yang mula-mula hidup di atas tanah itu justru menjadi pihak yang paling lemah. Ia bisa dipindahkan, diberi kompensasi minimal, atau dibiarkan hidup dalam izin yang tidak pernah menjadi hak penuh.
Ini bukan sekadar kemungkinan teoretis. Pola seperti ini berulang dalam banyak konflik agraria: bahasa kepentingan umum membuka jalan, administrasi pertanahan mengunci status, lalu ekonomi properti masuk sebagai babak berikutnya. Hukum menjadi jembatan yang rapi antara penguasaan negara dan akumulasi pasar.
Karena itu kritik terhadap HPL harus ditempatkan dalam peta ekonomi-politik tanah. Tanah hari ini bukan hanya ruang hidup. Ia adalah instrumen investasi, jaminan utang, komoditas properti, basis kawasan industri, sumber pendapatan daerah, dan bahan bakar pembangunan infrastruktur. Dalam iklim seperti itu, HPL menjadi sangat strategis. Siapa menguasai HPL, ia menguasai pintu masuk legal atas tanah.
Negara Hukum atau Negara Tuan Tanah?
Filsafat hukum mengajarkan bahwa hukum harus membatasi kekuasaan, bukan mempermanisnya. Negara hukum bukan negara yang memiliki banyak aturan. Negara hukum adalah negara yang kekuasaannya tunduk pada asas, keadilan, akuntabilitas, dan perlindungan warga.
Dalam problem HPL, pertanyaan mendasarnya adalah: apakah negara masih menjadi penjaga keadilan agraria, atau telah berubah menjadi tuan tanah administratif?
Negara tuan tanah memiliki ciri sederhana. Ia memegang tanah atas nama publik, tetapi memperlakukan warga sebagai pemakai yang harus membayar. Ia berbicara tentang aset, tetapi lupa bahwa aset tertinggi negara adalah rakyat. Ia menuntut ketaatan warga, tetapi tidak memberi kepastian yang sepadan. Ia mengutip hukum ketika hendak mempertahankan kuasa, tetapi lamban memakai hukum untuk membebaskan warga dari ketidakpastian.
Surat ijo memperlihatkan wajah ini secara telanjang. Warga tidak menolak hukum. Mereka justru meminta kepastian hukum. Yang mereka lawan adalah status menggantung yang terlalu lama. Mereka tidak sekadar ingin bebas dari kewajiban. Mereka ingin diakui sebagai subjek yang memiliki sejarah, kontribusi, dan hak atas masa depan.
Pemerintah kota tentu memiliki argumen. Tanah itu aset daerah. Pengelolaannya harus akuntabel. Pelepasan aset tidak boleh sembarangan. Semua itu benar. Tetapi kebenaran administratif tidak boleh menjadi alasan untuk membekukan ketidakadilan. Justru karena tanah itu menyangkut hidup banyak orang, pemerintah harus lebih kreatif, lebih berani, dan lebih adil.
Negara tidak boleh berlindung di balik ketakutan birokrasi. Bila problem telah berlangsung puluhan tahun, penyelesaiannya tidak cukup dengan perpanjangan izin atau penyesuaian tarif. Harus ada desain konversi hak, penyelesaian bertahap, verifikasi sosial, skema kompensasi yang masuk akal, dan keberanian politik untuk menyudahi warisan agraria yang tidak sehat.
Asas Keadilan Sosial: Yang Hilang dari Administrasi Tanah
Hukum agraria Indonesia tidak dapat dilepaskan dari asas keadilan sosial. Tanah bukan sekadar objek transaksi. Tanah melekat pada struktur kemiskinan, ketimpangan, dan kesempatan hidup. Warga yang tidak memiliki kepastian tanah akan lebih rentan secara ekonomi. Mereka sulit mengakses kredit, sulit membangun aset, sulit mewariskan kekayaan, dan mudah terdesak oleh kenaikan nilai tanah kota.
Di kota seperti Surabaya, tanah adalah emas yang tidak berteriak. Nilainya terus naik. Kota tumbuh. Properti bergerak. Infrastruktur mempercepat kapitalisasi ruang. Dalam situasi ini, status surat ijo menjadi semakin problematik. Warga tinggal di lokasi yang secara ekonomi makin bernilai, tetapi mereka tidak sepenuhnya menikmati kenaikan nilai itu karena status tanah menggantung.
Siapa yang diuntungkan dari ketidakpastian ini? Pertanyaan ini harus diajukan dengan jujur. Ketidakpastian sering menciptakan pasar gelap, perantara, negosiasi informal, tekanan politik, dan ruang rente. Warga yang lemah tidak punya posisi tawar. Mereka bisa dipaksa menerima skema yang tidak ideal karena takut kehilangan tempat tinggal.
Keadilan sosial menuntut negara melihat penghuni lama bukan sebagai gangguan administrasi, melainkan sebagai warga yang harus dipulihkan haknya. Dalam kasus surat ijo, penyelesaian harus mempertimbangkan lama penguasaan, penggunaan sebagai tempat tinggal, kemampuan ekonomi warga, kepentingan tata ruang, dan status aset daerah. Bukan semua tanah harus dilepas. Tetapi semua warga berhak memperoleh mekanisme yang terang, adil, dan dapat diuji.
Asas Larangan Penyalahgunaan Wewenang
HPL juga harus dibaca melalui asas larangan penyalahgunaan wewenang. Dalam hukum administrasi, kewenangan tidak boleh dipakai menyimpang dari tujuan pemberiannya. Jika HPL diberikan untuk mengelola tanah demi kepentingan publik, maka ia tidak boleh berubah menjadi alat pemungutan permanen atau komersialisasi tertutup.
Penyalahgunaan wewenang tidak selalu berupa korupsi yang kasar. Ia bisa hadir dalam bentuk kebijakan yang secara formal sah, tetapi secara substansi menyimpang dari tujuan. Misalnya, tanah yang seharusnya dipakai untuk fungsi sosial justru dipertahankan sebagai aset pasif. Warga yang seharusnya diberi kepastian justru terus ditempatkan sebagai pemakai. Pungutan dipertahankan, tetapi solusi hak tidak diberikan.
Di sinilah audit HPL menjadi penting. Setiap HPL harus diuji: untuk apa diberikan, siapa penerima manfaatnya, apakah masih sesuai tujuan, apakah ada warga terdampak, apakah ada kerja sama dengan pihak ketiga, apakah manfaat publiknya jelas, dan apakah terdapat mekanisme keberatan yang efektif.
Tanpa audit, HPL menjadi kamar gelap. Di dalam kamar gelap itu, hukum bisa berbicara atas nama negara, tetapi rakyat tidak tahu siapa sebenarnya yang memperoleh manfaat.
HPL dan Politik Aset Daerah
Pemerintah daerah sering melihat tanah sebagai aset. Ini tidak salah. Dalam tata kelola keuangan daerah, aset harus dicatat, dijaga, dan dimanfaatkan. Tetapi ketika logika aset mengalahkan logika warga, masalah dimulai.
Aset daerah bukan berhala. Ia tidak boleh disembah sampai mengorbankan keadilan. Aset ada untuk pelayanan publik. Jika sebuah tanah selama puluhan tahun menjadi permukiman warga, pemerintah harus bertanya: apakah mempertahankannya sebagai aset pasif lebih adil daripada memberikan kepastian hak dengan skema tertentu?
Masalahnya, politik aset daerah sering dibayangi ketakutan hukum. Pejabat takut melepas, takut diperiksa, takut dianggap merugikan daerah. Ketakutan itu dapat dimengerti. Tetapi negara tidak boleh membiarkan warga menjadi korban dari ketakutan birokrasi.
Solusinya adalah membuat payung hukum yang jelas. Penyelesaian surat ijo tidak bisa diserahkan pada diskresi pejabat semata. Harus ada kebijakan nasional atau setidaknya kerangka regulasi yang memungkinkan penyelesaian aset daerah yang telah lama dihuni warga. Skemanya bisa beragam: pelepasan dengan pembayaran terjangkau, konversi menjadi hak milik untuk rumah tinggal tertentu, pemberian HGB jangka panjang dengan opsi peningkatan, atau model konsolidasi tanah berbasis keadilan sosial.
Yang tidak boleh terjadi adalah status quo abadi: warga terus membayar, pemerintah terus mengklaim, konflik terus diwariskan.
Reformasi HPL: Membatasi yang Terlalu Berkuasa
Jika HPL ingin tetap dipertahankan dalam sistem hukum agraria, ia harus direformasi secara serius.
Pertama, HPL harus diberi batas waktu dan evaluasi berkala. Tidak boleh ada pengelolaan tanah publik tanpa batas evaluasi. Negara hukum tidak mengenal kewenangan abadi. Setiap HPL harus diperiksa secara periodik: apakah masih diperlukan, apakah masih berfungsi publik, apakah menimbulkan konflik, apakah lebih adil dikonversi.
Kedua, HPL harus tunduk pada asas tanah terlantar atau setidaknya mekanisme koreksi serupa. Kritik bahwa HPL tidak dapat dikategorikan sebagai tanah terlantar menunjukkan adanya privilese berlebihan. Bila HGU dan HGB dapat dievaluasi karena tidak dimanfaatkan, mengapa HPL tidak? Badan publik tidak boleh memiliki kekebalan agraria.
Ketiga, penggunaan HPL untuk kerja sama komersial harus transparan. Semua perjanjian pemanfaatan tanah HPL dengan pihak ketiga harus terbuka. Publik harus tahu nilai ekonomi, durasi, mitra, pembagian manfaat, dampak sosial, dan perlindungan warga.
Keempat, warga penghuni lama harus diberi hak prioritas. Bila tanah HPL telah lama menjadi permukiman, warga tidak boleh diperlakukan seperti pihak luar. Mereka harus menjadi subjek utama dalam penyelesaian. Prinsipnya sederhana: jangan membicarakan tanah tanpa orang yang hidup di atasnya.
Kelima, perlu pengadilan atau mekanisme khusus penyelesaian sengketa agraria publik. Konflik seperti surat ijo tidak cukup diselesaikan melalui jalur perdata biasa atau administrasi biasa. Ia membutuhkan forum yang mampu membaca dokumen sekaligus sejarah sosial.
Keenam, HPL harus dikembalikan ke filosofi Hak Menguasai Negara. Negara menguasai untuk memakmurkan rakyat, bukan untuk menguasai rakyat. Jika HPL tidak lagi menjalankan fungsi itu, ia harus dikoreksi.
Surat Ijo sebagai Ujian Moral Kota
Surabaya adalah kota besar dengan sejarah panjang. Ia kota dagang, kota perjuangan, kota buruh, kota kampung, kota modern yang terus tumbuh. Tetapi modernitas kota tidak hanya diukur dari taman, jalan, mal, atau gedung tinggi. Modernitas hukum kota diukur dari bagaimana ia memperlakukan warga yang status tanahnya lemah.
Surat ijo adalah ujian moral Surabaya. Apakah kota ini berani menyelesaikan warisan agraria yang menggantung? Apakah pemerintah berani keluar dari logika sekadar mempertahankan aset? Apakah DPRD berani mendorong skema yang adil? Apakah warga diberi ruang negosiasi yang bermartabat?
Kota yang baik bukan kota yang semua tanahnya rapi di neraca aset, tetapi warganya cemas di ruang tamu sendiri. Kota yang adil bukan kota yang PAD-nya naik dari pungutan tanah, tetapi rakyatnya tidak pernah memperoleh kepastian. Kota yang manusiawi bukan kota yang fasih menyebut regulasi, tetapi gagap membaca sejarah hidup penghuninya.
Surat ijo harus diselesaikan bukan karena warga menang melawan pemerintah, atau pemerintah kalah terhadap warga. Ia harus diselesaikan karena negara hukum tidak boleh membiarkan ketidakpastian menjadi sistem.
Penutup: Mengakhiri Feodalisme Administratif
HPL adalah cermin. Di dalamnya tampak wajah negara agraria kita: antara amanah konstitusional dan nafsu administratif; antara keadilan sosial dan rente aset; antara perlindungan rakyat dan kontrol birokrasi.
Kritik Widodo Dwi Putro tentang HPL sebagai “hak siluman” harus dibaca sebagai alarm. Hukum agraria Indonesia sedang menghadapi bahaya serius: munculnya hak-hak administratif yang tidak terang dalam struktur dasar UUPA, tetapi sangat kuat dalam praktik. Bila tidak dibatasi, HPL dapat menjadi instrumen penguasaan tanah tanpa batas, kebal dari evaluasi, dan rawan disalahgunakan.
Kasus surat ijo Surabaya menunjukkan akibat konkretnya. Warga hidup dalam rumah yang tidak sepenuhnya menjadi miliknya. Negara berdiri sebagai pengelola yang terlalu mirip tuan tanah. Hukum menjadi pagar, bukan jembatan. Administrasi menjadi nasib.
Sudah saatnya HPL direformasi. Ia harus dibatasi, diaudit, dibuka, dan dikembalikan pada mandat publik. Tanah yang dikelola negara harus benar-benar untuk rakyat, bukan untuk memperpanjang kekuasaan birokrasi atas rakyat. Warga penghuni lama harus diberi jalan menuju kepastian. Pemerintah daerah harus dilindungi dengan kerangka hukum yang memungkinkan penyelesaian tanpa kriminalisasi kebijakan. Tetapi perlindungan pejabat tidak boleh menjadi alasan menunda keadilan warga.
UUPA lahir untuk membebaskan rakyat dari struktur tanah kolonial. Jangan sampai, enam dekade kemudian, kolonialisme itu kembali dengan wajah baru: bukan kompeni, melainkan kantor aset; bukan erfpacht, melainkan HPL; bukan tuan tanah asing, melainkan negara sendiri.
Tanah adalah tempat rakyat berdiri. Ketika negara membuat rakyat tidak pasti di atas tanahnya sendiri, yang runtuh bukan hanya kepemilikan. Yang runtuh adalah janji konstitusi.
