Oleh: Tri Prakoso, S.H., M.HP. (WKU Bidang Migas Kadin Jatim)
Negara memiliki hak untuk memungut pajak. Tidak ada satu pun negara modern yang mampu menjalankan roda pemerintahan, membangun infrastruktur, menyediakan layanan pendidikan, membiayai pelayanan kesehatan, menjaga keamanan, serta melindungi kelompok rentan tanpa adanya penerimaan pajak yang kuat.
Pasal 23A Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menegaskan bahwa pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara harus diatur dengan undang-undang. Ketentuan ini memberikan legitimasi konstitusional kepada negara untuk memungut sebagian kekayaan warga negara demi membiayai kepentingan bersama.
Akan tetapi, legitimasi untuk memungut tidak berarti negara dapat menguasai setiap rupiah yang telah masuk ke kas negara tanpa batas. Ada pertanyaan yang sama pentingnya dengan persoalan pemungutan: bagaimana negara bersikap ketika sebagian uang yang diterimanya ternyata melebihi jumlah pajak yang secara hukum terutang?
Pada titik inilah persoalan restitusi pajak menjadi krusial.
Restitusi bukan sekadar proses administratif yang berkutat pada formulir, penelitian dokumen, atau penerbitan surat keputusan. Lebih dari itu, restitusi menyentuh pertanyaan mendasar mengenai watak negara hukum: apakah negara hanya mengharuskan warga negara memenuhi kewajibannya, ataukah negara juga bersedia memenuhi kewajibannya sendiri ketika uang yang dikuasainya terbukti bukan merupakan haknya?
Pertanyaan tersebut kembali mengemuka pasca-terbitnya Peraturan Menteri Keuangan Nomor 28 Tahun 2026 tentang Tata Cara Pengembalian Pendahuluan Kelebihan Pembayaran Pajak. Peraturan yang berlaku sejak 1 Mei 2026 itu mencabut ketentuan sebelumnya, yaitu PMK Nomor 39/PMK.03/2018 beserta sejumlah perubahannya (Kementerian Keuangan Republik Indonesia).
Pemerintah menjelaskan bahwa PMK tersebut bertujuan memperkuat kepatuhan dan memberikan kepastian dalam pengembalian kelebihan pembayaran. Pengembalian pendahuluan dilakukan melalui mekanisme penelitian, bukan pemeriksaan penuh, sehingga pelayanan dapat dipercepat dengan tetap menjaga validitas data dan kualitas pengawasan (Pajak).
Namun, di kalangan dunia usaha, muncul penilaian bahwa sebagian ketentuan baru justru memperketat akses terhadap restitusi pendahuluan. Salah satu perubahan yang disorot adalah penurunan batas tertentu dalam skema pengembalian pendahuluan PPN, yang dipandang dapat mempersempit jumlah pengusaha yang memperoleh fasilitas percepatan (MUC Consulting).
Dari sinilah lahir dua narasi yang tampak saling bertentangan.
Pemerintah berbicara mengenai penguatan tata kelola dan pengawasan berbasis risiko. Dunia usaha berbicara mengenai likuiditas, kepastian, dan prosedur yang dirasakan lebih ketat. Pemerintah melihat persoalan melalui statistik nasional dan desain kebijakan, sementara pelaku usaha mengalaminya secara langsung melalui setiap permohonan yang berdampak pada arus kas perusahaan.
Kedua narasi ini sesungguhnya tidak harus saling meniadakan.
Pembayaran restitusi secara nasional dapat tetap berjalan, bahkan meningkat, tetapi pada saat yang sama sebagian wajib pajak dapat mengalami keterlambatan, pengetatan persyaratan, atau ketidakpastian dalam proses. Sebaliknya, keluhan dari sejumlah perusahaan tidak serta-merta membuktikan adanya kebijakan sistematis untuk menahan seluruh restitusi.
Oleh karena itu, persoalan ini harus dibaca secara jernih: tanpa menuduh pemerintah sebelum tersedia bukti yang cukup, tetapi juga tanpa menutup ruang kritik hanya karena suatu kebijakan telah dibungkus dalam bahasa reformasi administrasi.
Hak yang Sering Tenggelam di Balik Kewajiban
Diskursus perpajakan di Indonesia hampir selalu menempatkan wajib pajak sebagai pihak yang harus patuh. Masyarakat diminta mendaftarkan diri, menyampaikan Surat Pemberitahuan dengan benar, membayar tepat waktu, menyimpan dokumen, memberikan data, serta menghadapi sanksi apabila lalai. Di sisi lain, pemerintah memperluas basis pajak, memperkuat pemeriksaan, mengembangkan sistem inti administrasi, dan meningkatkan penegakan hukum terhadap penghindaran serta penggelapan pajak.
Semua itu memang diperlukan.
Namun, sistem perpajakan yang adil tidak hanya mengatur kewajiban wajib pajak. Ia juga harus melindungi hak-hak mereka, termasuk hak untuk memperoleh kembali pembayaran yang secara hukum melebihi jumlah pajak terutang.
Kelebihan pembayaran dapat terjadi karena berbagai keadaan. Pada perusahaan eksportir, misalnya, ekspor barang kena pajak dikenai tarif PPN nol persen, sedangkan Pajak Masukan tetap dibayar ketika perusahaan membeli bahan baku, barang modal, atau jasa di dalam negeri. Akibatnya, eksportir dapat berada dalam posisi lebih bayar secara berulang. Kondisi serupa dapat dialami oleh perusahaan yang sedang melakukan investasi besar, industri dengan siklus produksi panjang, badan usaha yang membeli barang modal, atau wajib pajak yang mengalami pemotongan dan pemungutan pajak lebih besar daripada kewajiban akhirnya.
Dalam keadaan demikian, restitusi bukanlah hadiah, subsidi, insentif, atau bentuk kemurahan hati pemerintah kepada perusahaan. Restitusi adalah pengembalian hak.
Perbedaan cara pandang ini sangat menentukan. Apabila restitusi dianggap sebagai fasilitas, pemerintah dapat dipersepsikan memiliki keleluasaan luas untuk menentukan siapa yang berhak, kapan diberikan, dan seberapa cepat prosesnya. Namun, apabila restitusi ditempatkan sebagai hak, maka pemerintah wajib bertindak dalam batas kewenangan, prosedur, dan tenggat waktu yang telah ditetapkan.
Kelebihan pembayaran pajak tidak otomatis berubah menjadi kekayaan negara hanya karena uang tersebut telah masuk ke kas negara. Memang benar bahwa negara berwenang menguasainya sementara waktu untuk keperluan penelitian atau pemeriksaan. Akan tetapi, penguasaan itu bersifat administratif, bukan kepemilikan material tanpa batas waktu. Setelah terbukti bahwa pembayaran tersebut melebihi jumlah yang terutang, dasar hukum penguasaan negara menjadi berakhir. Pada titik itu, negara bukan lagi kreditur pajak, melainkan pihak yang memiliki kewajiban untuk mengembalikan.
Dalam pengertian tertentu, negara pun berubah menjadi debitur administratif terhadap wajib pajak. Istilah ini tidak dimaksudkan untuk menyamakan seluruh hubungan hukum pajak dengan hubungan utang-piutang perdata. Pajak tetaplah hubungan hukum publik. Namun, istilah debitur administratif membantu menjelaskan bahwa setelah hak restitusi lahir, negara memiliki kewajiban konkret yang dapat ditagih, diawasi, dan dinilai kepatuhannya.
PMK Nomor 28 Tahun 2026 dan Politik Segmentasi Risiko
Secara normatif, PMK Nomor 28 Tahun 2026 tidak memberikan kewenangan kepada Direktorat Jenderal Pajak (DJP) untuk menunda restitusi demi memperbaiki posisi kas pemerintah atau mempercantik angka penerimaan pajak neto. Regulasi ini mengatur pengembalian pendahuluan bagi tiga kelompok, yaitu wajib pajak dengan kriteria tertentu, wajib pajak yang memenuhi persyaratan tertentu, dan Pengusaha Kena Pajak berisiko rendah. Mekanismenya dilakukan melalui penelitian dengan persyaratan dan batas waktu tertentu (Pajak).
DJP tetap dapat melakukan pemeriksaan setelah pengembalian pendahuluan diberikan. Apabila kemudian ditemukan ketidakbenaran, restitusi dapat dikoreksi dan konsekuensi perpajakan dapat dikenakan berdasarkan ketentuan yang berlaku (Pajakku).
Konstruksi ini pada dasarnya mencerminkan model administrasi berbasis risiko. Wajib pajak dengan profil kepatuhan baik dan memenuhi persyaratan memperoleh jalur lebih cepat melalui penelitian. Sementara itu, kasus yang mengandung anomali atau berisiko tinggi dapat dikenai pengawasan yang lebih mendalam. Secara teoretis, model ini lebih masuk akal daripada memperlakukan seluruh permohonan dengan tingkat kecurigaan yang sama, mengingat sumber daya pemeriksaan yang terbatas.
Masalahnya, segmentasi risiko bukanlah kebijakan yang sepenuhnya netral. Ketika ambang batas suatu fasilitas diturunkan atau kriteria penerima diperketat, sebagian wajib pajak yang sebelumnya menikmati prosedur cepat dapat keluar dari jalur tersebut. Penurunan ambang batas pengembalian pendahuluan PPN tertentu dari Rp5 miliar menjadi Rp1 miliar, misalnya, dijelaskan pemerintah sebagai bagian dari logika segmentasi risiko yang lebih presisi. Namun, dari sudut pandang pelaku usaha, perubahan itu berarti semakin banyak permohonan yang harus menempuh proses yang lebih panjang (Pajak).
Dengan demikian, satu kebijakan dapat dipandang secara berbeda. Bagi pemerintah, pengetatan adalah instrumen untuk melindungi penerimaan negara. Bagi wajib pajak, pengetatan dapat berarti bertambahnya waktu tunggu dan biaya modal. Perbedaan perspektif ini bukan alasan untuk segera menyimpulkan bahwa salah satu pihak pasti keliru. Yang harus diuji adalah apakah desain segmentasi tersebut proporsional, berbasis data, dan menghasilkan manfaat pengawasan yang lebih besar daripada biaya ekonomi yang ditimbulkannya.
Dalam administrasi publik, sebuah peraturan tidak boleh hanya dinilai dari niat pembentuknya, tetapi juga dari akibat nyata yang muncul setelah diterapkan. Di sinilah letak perbedaan antara law in the books dan law in action. Sebuah regulasi dapat tampak seimbang di atas kertas, namun menghasilkan ketidakpastian apabila pelaksanaannya menghadapi integrasi data yang belum sempurna, perbedaan interpretasi antar-kantor, keterbatasan sumber daya manusia, atau budaya birokrasi yang cenderung defensif.
Benarkah Restitusi Ditahan?
Pertanyaan ini tidak dapat dijawab dengan tergesa-gesa. Menteri Keuangan Purbaya Yudhi Sadewa telah menyatakan bahwa pemerintah tidak menetapkan kuota ataupun pembatasan pencairan restitusi pada kantor pelayanan pajak. Hingga April 2026, DJP dilaporkan telah mencairkan restitusi lebih dari Rp160 triliun, sementara pengawasan dan penelitian diperketat agar pembayaran tepat sasaran (Ortax).
Pernyataan tersebut penting sebagai bantahan resmi terhadap tuduhan adanya kebijakan kuota atau penahanan restitusi. Namun, bantahan terhadap kebijakan formal belum otomatis menjawab seluruh keluhan di tingkat pelaksanaan. Dalam birokrasi, perlambatan tidak selalu lahir dari instruksi tertulis. Ia dapat muncul karena struktur insentif, interpretasi peraturan, kekhawatiran terhadap audit, keterbatasan sistem, atau kebiasaan organisasi yang mendorong pejabat memilih keputusan yang paling aman bagi dirinya sendiri.
Oleh karena itu, terdapat beberapa hipotesis yang perlu diuji secara bersamaan.
1. Adanya arahan informal untuk memperlambat pencairan demi menjaga penerimaan neto atau posisi kas pemerintah. Hipotesis ini adalah yang paling serius, namun belum boleh dianggap sebagai fakta tanpa adanya bukti internal, pola data yang konsisten, atau hasil audit independen.
2. Masa transisi dan penyesuaian kriteria akibat perubahan PMK yang menyebabkan sebagian permohonan memerlukan waktu lebih lama, meskipun tanpa instruksi menahan.
3. Keterbatasan kapasitas organisasi, seperti integrasi sistem yang belum sempurna, penumpukan permohonan, kekurangan petugas, atau lemahnya koordinasi antara unit pajak dan perbendaharaan.
4. Budaya birokrasi defensif (bureaucratic risk aversion). Pejabat yang menyetujui restitusi dan kemudian dianggap keliru dapat menghadapi audit, pemeriksaan internal, atau risiko hukum. Sebaliknya, pejabat yang menunda keputusan sering kali tidak menghadapi konsekuensi yang sama cepatnya. Ketidakseimbangan risiko ini mendorong perilaku “lebih aman menunggu” daripada mengambil keputusan.
5. Tekanan fiskal dan indikator kinerja. Unit penerimaan negara tahu bahwa restitusi mengurangi penerimaan neto yang dilaporkan. Dalam organisasi yang sangat berorientasi target, indikator kinerja dapat memengaruhi perilaku bahkan tanpa perintah eksplisit. Ini relevan dengan Hukum Goodhart: ketika suatu ukuran dijadikan target, ukuran itu kehilangan kemampuannya untuk menggambarkan tujuan yang sebenarnya. Jika kinerja terlalu dikaitkan dengan penerimaan neto, restitusi secara psikologis dapat dipandang sebagai pengurang prestasi, bukan sebagai pelaksanaan kewajiban negara.
Kelima hipotesis ini tidak boleh dipilih berdasarkan selera politik. Kritikus pemerintah tidak boleh mengubah dugaan menjadi vonis. Sebaliknya, pemerintah tidak boleh menganggap bantahan resmi sebagai pengganti audit empiris.
Statistik Nasional dan Pengalaman Perusahaan
Salah satu akar polemik terletak pada perbedaan ukuran. Pemerintah menggunakan statistik agregat seperti total nilai restitusi, jumlah permohonan, dan pertumbuhan pembayaran. Pelaku usaha menggunakan pengalaman individual. Data agregat memang penting, tetapi tidak selalu mampu menjelaskan pengalaman mikro. Total restitusi nasional bisa meningkat karena beberapa permohonan besar dibayarkan, sementara banyak permohonan lain mengalami penundaan yang tidak terlihat.
Oleh karena itu, publik memerlukan data yang lebih granular, seperti median waktu penyelesaian, jumlah permohonan yang melewati tenggat, usia tunggakan, jumlah kasus yang dialihkan ke pemeriksaan, distribusi sektor, serta variasi kinerja antar-KPP. Median penting karena rata-rata dapat terdistorsi oleh kasus yang ekstrem. Transparansi ini tidak melanggar kerahasiaan perpajakan sepanjang disajikan secara agregat.
Di pihak lain, dunia usaha juga wajib meningkatkan kualitas bukti. Keluhan idealnya tidak berhenti pada pernyataan bahwa restitusi “dipersulit”. Asosiasi pengusaha perlu menyusun basis data kasus yang terdokumentasi secara sistematis agar pengalaman individual dapat menjadi bukti kebijakan yang kuat.
AUPB dan Batas Tujuan Kewenangan
Restitusi harus dibaca melalui kerangka Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB). Asas kepastian hukum menuntut agar wajib pajak dapat memperkirakan tahapan dan waktu penyelesaian. Asas kecermatan mewajibkan pejabat menggunakan data yang memadai. Asas proporsionalitas berarti intensitas pengawasan harus sesuai dengan tingkat risiko.
Yang paling penting adalah larangan menyalahgunakan wewenang (détournement de pouvoir). Jika kelak ditemukan bukti bahwa proses diperlambat bukan untuk verifikasi, tetapi demi mempertahankan posisi kas atau mengejar tampilan penerimaan, persoalannya dapat menyentuh penyalahgunaan tujuan kewenangan. Namun, kesimpulan seberat itu memerlukan bukti. Yang dapat dinyatakan saat ini adalah bahwa PMK Nomor 28 Tahun 2026 tidak memberi dasar hukum bagi penahanan restitusi atas alasan fiskal.
Dana yang Tertahan dan Biaya yang Dipindahkan
Bagi pemerintah, restitusi mungkin tampak sebagai pengeluaran kas. Namun bagi perusahaan, restitusi adalah modal kerja. Dana yang tertahan dapat mengurangi kemampuan perusahaan membeli bahan baku, membayar pemasok, atau memenuhi kewajiban bank. Jika perusahaan harus berutang untuk menggantikan dana restitusi yang belum diterima, keterlambatan pemerintah secara ekonomi berubah menjadi pinjaman paksa tanpa persetujuan. Negara menikmati likuiditas, sementara biaya bunga ditanggung wajib pajak. Maka, judul “Negara Meminjam Uang Rakyat?” bukanlah semata-mata provokasi retoris. Secara ekonomi, penundaan yang tidak beralasan memang dapat bekerja seperti pembiayaan tidak langsung dari sektor privat kepada pemerintah. Biaya ini merambat ke pemasok, pekerja, dan konsumen. Pada akhirnya, negara mungkin mendapat manfaat kas jangka pendek, tetapi kehilangan penerimaan pajak jangka panjang akibat melemahnya kegiatan ekonomi. Menunda restitusi bukanlah kebijakan tanpa biaya; ia hanya memindahkan biaya dari neraca negara ke neraca perusahaan.
Administrasi Pajak adalah Bagian dari Iklim Investasi
Investor tidak hanya membandingkan tarif pajak, tetapi juga menilai kepastian prosedur. Tarif yang sedikit lebih tinggi tetapi dikelola secara konsisten bisa lebih menarik daripada tarif rendah dengan administrasi yang sulit diprediksi. Ketidakpastian—kapan restitusi dibayar, berapa lama pemeriksaan berlangsung—meningkatkan biaya modal dan memengaruhi keputusan investasi. Oleh karena itu, reformasi restitusi bukan hanya agenda teknis DJP, melainkan bagian integral dari kebijakan investasi, ekspor, dan penciptaan lapangan kerja.
Kepercayaan sebagai Modal Fiskal
Sistem perpajakan bergantung pada kepatuhan sukarela yang ditopang oleh kepercayaan. Kepercayaan ini dipengaruhi oleh persepsi keadilan prosedural. Wajib pajak akan lebih patuh ketika merasa diperlakukan secara adil dan melihat bahwa pemerintah juga tunduk pada tenggat waktu. Sebaliknya, jika negara menuntut pembayaran tepat waktu tetapi lambat mengembalikan hak, hubungan fiskal menjadi timpang. Dalam jangka panjang, hilangnya kepercayaan akan meningkatkan biaya kepatuhan dan biaya pengawasan. Kepercayaan adalah modal fiskal yang tidak tercatat dalam APBN, tetapi sangat menentukan keberlanjutan sistem.
Agenda Reformasi: Cepat bagi yang Patuh, Tegas terhadap Fraud
Reformasi restitusi tidak boleh berangkat dari dua prasangka ekstrem: menganggap semua pejabat sengaja mempersulit, atau menganggap semua permohonan restitusi pasti benar. Model idealnya adalah: cepat bagi yang patuh, terukur bagi yang memiliki anomali, ketat bagi yang berisiko, dan tegas bagi yang terbukti curang. Untuk itu, setidaknya diperlukan tujuh langkah:
1. Audit Tunggakan: Pemerintah harus melakukan audit menyeluruh terhadap tunggakan restitusi, mencakup usia, alasan keterlambatan, sektor, dan wilayah.
2. Transparansi Kinerja: DJP perlu mempublikasikan indikator kinerja secara berkala (median waktu, kasus lewat tenggat, variasi antar-KPP).
3. Sistem Pelacakan: Wajib pajak harus mendapat akses pelacakan elektronik secara transparan, di mana setiap permintaan dokumen terekam dan meninggalkan jejak audit.
4. Efisiensi Dokumen: Permintaan dokumen tambahan hanya boleh dilakukan jika data benar-benar belum tersedia di sistem pemerintah atau terdapat anomali spesifik.
5. Kompensasi Keterlambatan: Harus ada kompensasi otomatis atas keterlambatan yang murni disebabkan oleh administrasi pemerintah. Negara yang menuntut bunga atas keterlambatan wajib pajak harus siap menanggung konsekuensi serupa.
6. Perlindungan Pejabat: Pejabat yang memutus sesuai prosedur, data, dan iktikad baik perlu memperoleh perlindungan institusional untuk melawan budaya birokrasi defensif.
7. Desain Ulang Indikator Kinerja: Indikator kinerja penerimaan harus didesain ulang agar restitusi tidak diperlakukan sebagai kegagalan. Laporan harus membedakan penerimaan bruto, restitusi, penerimaan neto, dan penyelesaian tunggakan.
Ujian Moral Negara Hukum
Pada akhirnya, polemik restitusi harus dijawab melalui data, audit, dan mekanisme akuntabilitas. Apabila tidak ada kebijakan penahanan, keterbukaan data akan membersihkan prasangka. Apabila ditemukan hambatan administratif, itu menjadi dasar perbaikan. Apabila ditemukan penyimpangan tujuan kewenangan, hukum harus bekerja. Negara tidak perlu merasa lemah ketika mengakui perlunya perbaikan; justru kemampuan mengoreksi diri adalah tanda kematangan.
Keberhasilan administrasi perpajakan tidak hanya diukur dari uang yang berhasil dipungut, tetapi juga dari seberapa cepat hak dikembalikan, seberapa jelas alasan diberikan, dan seberapa konsisten negara mematuhi hukumnya sendiri. Legitimasi untuk memungut justru terlihat ketika negara mampu membedakan dengan jujur antara uang yang menjadi haknya dan uang yang wajib dikembalikan.
Restitusi bukan sekadar transaksi fiskal. Ia adalah ujian moral bagi negara hukum. Negara yang kuat bukanlah negara yang mempertahankan setiap rupiah yang masuk ke kasnya. Negara yang kuat adalah negara yang tegas memungut hak publik, tetapi juga segera mengembalikan apa yang bukan haknya. Sebab, keadilan fiskal tidak berakhir ketika pajak berhasil dipungut, melainkan menemukan maknanya ketika negara bersedia tunduk pada prinsip yang sama yang dituntutnya dari rakyat: tepat jumlahnya, tepat prosedurnya, dan tepat waktunya.
